Во-вторых, регулирование и технологии тесно переплетены. Технологические изменения постоянно ставят, и зачастую с пользой, новые проблемы перед государственным регулированием. Так, в телекоммуникационной отрасли стоимость передачи и обработки информации снизилась благодаря интегральным схемам и компьютерам. Открытая архитектура сети и ее оцифровка стимулировали конкуренцию и проникновение на рынок новых участников, одновременно совершенствование программного обеспечения позволило обмениваться информацией в ранее невообразимых масштабах. Микроволновые технологии стали крупным прорывом, обеспечившим возможность конкуренции в сфере дальней связи, а затем за ними последовали спутниковая и оптоволоконная связь.
Как мы увидим, в подобном взаимодействии технологий и регулирования одновременно содержится как благословение, так и проклятие. Его благая роль заключается в том, что оно побуждает систему регулирования к развитию, а регулирующие органы к осторожности. Пагубное же воздействие в том, что оно затрудняет понимание последствий политического выбора, в результате чего трудно прийти к согласию, хороши или плохи те или иные меры регулирования. Лоббистам известно, как использовать это в своих интересах, создавая дымовую завесу для продвижения тех правил, которые вредят потребителям, но часто их аргументы трудно опровергнуть.
Третий урок, который я извлекаю из этих исторических примеров, заключается в том, что регулирующие органы принимают политические решения в условиях высокой неопределенности. В момент принятия решения редко бывает очевидно, являются ли антимонопольные действия хорошей или плохой идеей. Журналист Стивен Колл писал об AT&T: «Будет ли разделение компании American Telephone & Telegraph вспоминаться десятилетия спустя как одно из самых впечатляющих фиаско истории американской промышленности, или же оно будет вспоминаться как знаковое событие в преддверии великой глобальной информационной эры, или же оно будет забыто совсем, в 1985 году ответ на этот вопрос невозможно разумно спрогнозировать». Отсюда следует важный вывод. В некоторых случаях мы должны позволить правительству совершать ошибки. Иногда оно будет слишком снисходительно. Иногда оно будет действовать слишком жестко. В среднем, правительство должно действовать правильно, но вряд ли это возможно в каждом конкретном случае. Поэтому терпимость к ошибкам, совершаемым из благих побуждений, является частью хорошего регулирования, при условии, что существует надлежащий процесс и механизм, позволяющий извлекать уроки из этих ошибок. К сожалению, в последние годы такая толерантность стала редким качеством.
Поворот
Когда я прилетел в Бостон в 1999 году, США были отличным местом для студента или, насколько я мог судить, для потребителя из среднего класса. Однако в последующие двадцать лет произошло нечто совершенно неожиданное. Все, о чем я рассказал выше, изменилось в противоположную сторону. Доступ в интернет, месячные тарифы сотовой связи и авиабилеты стали намного дешевле в Европе и Азии, чем в США. Компьютеры и электронное оборудование продаются в Европе примерно по той же цене, что и в США, хотя сравнение здесь осложняется различными налоговыми режимами[5].
Рассмотрим сначала доступ к домашнему интернету. В 2015 году американская общественная организация Center for Public Integrity сравнила цены на интернет в пяти средних городах США и в пяти сопоставимых французских городах. Выяснилось, что цены на аналогичные услуги в США были в три с половиной раза выше, чем во Франции. Анализ также показал, что потребители во Франции имели выбор между гораздо большим числом провайдеров в среднем семи чем в США, где большинство жителей могли получить услуги не более чем от двух компаний[6].
Раньше США были лидером в обеспечении широкого доступа ко всемирной паутине для своих граждан, но за последние два десятилетия это лидерство пошатнулось. Согласно данным о распространенности широкополосного подключения к интернету среди домашних хозяйств, собранным Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), США занимали четвертое место в 2000 году, но опустились ниже пятнадцатого места в 2017 году.
В 2017 году маркетинговая исследовательская компания BDRC Continental сравнила, совместно с порталом Cable.co.uk, цены на более чем 3351 пакет услуг по высокоскоростному доступу в интернет по всему миру. В табл. I.1 представлена выдержка из их результатов. В большинстве стран с развитой экономикой потребители платят за широкополосное подключение к интернету около 35 долларов в месяц. В США они платят почти вдвое больше. Черт возьми, как это могло случиться? Как получилось, что США, где интернет был «изобретен» и где доступ к нему был дешев в 1990-е годы, настолько отстали, а домохозяйства вынуждены переплачивать за довольно простую услугу?
Как утверждает Сьюзан Кроуфорд из Гарвардской школы права, «Нью-Йорк должен был дать образец предоставления высокоскоростного интернета в больших городах». Вместо этого он стал еще одним примером дорогостоящего и неравного доступа к услугам. «Когда администрация мэра Блумберга повторно подписала соглашение с Verizon в 2008 году, то она потребовала, чтобы эта компания обеспечила все жилые здания своим оптоволоконным сервисом FiOS присутствие оптоволоконного продукта Verizon положило бы конец местной монополии Time Warner Cable». К сожалению, «городской аудит 2015 года показал, что по крайней мере в четверти жилых кварталов города услуги FiOS не предоставлялись. Около трети жителей Бронкса и более 60 % ньюйоркцев без среднего образования не имеют дома кабельного подключения»[7].
ТАБЛИЦА I.1 Цены за широкополосный интернет в некоторых странах, 2017
ИСТОЧНИК: Cable.co.uk; https://www.cable.co.uk/broadband/deals/worldwide-price-comparison/
Возвращаясь к вопросу, который положил начало этой книге, ту же картину мы видим и в отношении тарифов на сотовую связь. Экономисты Мария Фаччио и Луиджи Зингалес (Faccio and Zingales, 2017) изучили глобальную отрасль мобильной телекоммуникации. Они доказывают, что политика развития конкуренции способна привести к снижению цен без ущерба для качества услуг или инвестиций. Фактически, по их оценкам, американские потребители получили бы выигрыш в 65 миллиардов долларов в год, если бы цены на мобильные услуги в США соответствовали немецким.
И, наконец, авиакомпании, вероятно, являются одними из самых злостных нарушителей. Журнал The Economist отметил в 2017 году: «Авиакомпании Северной Америки в прошлом году получили прибыль в размере 22,40 долларов США на одного пассажира, а в Европе этот показатель составил 7,84 долларов США»[8]. Примерно в 2010 году чистая прибыль на одного пассажира была одинаковой в обоих регионах, но с тех пор цены в США выросли больше, чем в Европе.
Вы можете резонно задаться вопросом, почему же никто не возмущается? И если цены действительно такие разные, то почему мы об этом ничего не знаем? Во-первых, на самом деле довольно сложно сравнивать цены в разных странах, даже на якобы схожие товары и услуги. Мы обсудим этот вопрос в главе 7 и в процессе узнаем о ценах на стрижки и Ferrari по всему миру. Во-вторых, рост цен был постепенным, и поэтому он привлекал мало внимания.
Как сварить лягушку
Повышение цен редко бывает настолько явным, чтобы потребители обратили на него внимание. Иногда заявляемые цены остаются неизменными, но увеличиваются скрытые сборы. Иногда цены дрейфуют так медленно, что требуется несколько лет, чтобы заметить какую-либо существенную разницу. Однако в результате подобных малозаметных изменений можно упустить и нанесенный ущерб.