При Эдуарде IV и Генрихе VII Тайный совет стал реальным органом власти. Соответственно, членам Совета нужно было работать эффективно, и Фортескью предостерегал Уолси, Томаса Кромвеля и Сесила, рекомендуя реформы. Он знал по опыту, что в больших аристократических советах возникают группировки и общую работу затрудняют личные законные интересы. Чтобы позволить Тайному совету действовать в качестве исполнительного органа, Фортескью убеждал исключить вельмож, претендующих на место советника только по праву высокого рождения (consiliarii nati), и предлагал назначать постоянными советниками, на основании способностей, 12 служителей церкви и 12 мирян. Выступая за такую реорганизацию, он предполагал, что высшие сановники государства автоматически войдут в Совет. Другими словами, по его замыслу советники должны были быть «умнейшими и самыми усердными людьми, которых только можно отыскать во всех частях нашей страны», хотя в знак уважения четырех епископов и четырех аристократов следовало по очереди вводить в Совет на год, доведя таким образом общий состав до 32 членов[15]. И наконец, Фортескью подчеркивал, что его главный принцип создать Совет, подготовленный содействовать «общему благу» королевства. Эта тема снова и снова возникала в сочинениях Томаса Мора, Томаса Элиота и Томаса Старки.
Однако ключевым моментом в проекте Фортескью было желание сократить в правительстве представительство двора «камердинеров [короля] и других придворных». Поскольку Ричард II был несовершеннолетним, в парламенте несколько раз предпринимались попытки включить в Совет конкретные личности в помощь высшим государственным сановникам. Однако такие действия отражали требования политической ситуации и были обусловлены стремлением скорее заполнить Совет клиентами лидеров парламентских фракций, чем реформированием Совета. Таким образом, проект Фортескью не был парламентским: его идея отображала решение Эдуарда IV сделать свой Совет главным инструментом управления королевством. Возвышение королевского Совета в качестве органа исполнительной власти при Эдуарде IV, Генрихе VII и Генрихе VIII было постепенным. К началу правления Елизаветы реформированный Тайный совет функционировал как коллективная коллегия ведущих должностных лиц. Он обеспечивал выполнение своих решений посредством приказов, которые подписывали семь-восемь советников, и действовал в качестве непререкаемого авторитета в повседневном ведении финансовых дел, религиозном принуждении, военной организации, социально-экономической политике и местном самоуправлении. Однако конституционная традиция замедляла это развитие. Старая баронская теория, что с «представителями» тех, кто обычно созывается в парламент, следует консультироваться во времена политических кризисов, оставалась незыблемой. Эту теорию можно было применять для нападок на министров и советников, она сформировала заметную часть петиции участников «Благодатного паломничества» в 1536 году. Берли считался с ней даже во время кризиса 1584 года, когда опасались покушения на Елизавету. Соответственно, Тайный совет работал в сотрудничестве с парламентом; за исключением 1491, 1525, 15441546 и 15941599 годов, в тюдоровский период не было предпринято ни единой попытки взимать налоги без согласования с парламентом. Фортескью писал, что английский король не облагает налогами своих подданных и не изменяет законов «без согласия и одобрения всего королевства, выраженного в парламенте»; к 1461 году это было незыблемым правилом. И оно выражало силу, а не слабость. Как пояснил Генрих VIII в 1542 году: «Мы никогда не стояли так высоко в нашем королевстве, как во времена парламента, где мы будто голова, а вы руки, соединенные вместе в одно политическое тело». Однако границы власти парламента были установлены политически: Мор поставил под сомнение, может ли все королевство в парламенте узаконить верховенство Генриха VIII над церковью, проиграл спор и потерял голову[16].
Поскольку реформирование монархии началось в 1461 году и было лишь продолжено Тюдорами, которые поначалу использовали схожие с прежней династией методы управления и даже многих прежних советников, тщетно утверждать, что Босуорт ознаменовал начало нового этапа. Разумеется, это не означает, что административная преемственность была всеобъемлющей: внешняя и церковная политика Генриха VII имела новые аспекты, а фискальная интенсивность его правления не вызывает сомнений. Политика с 1455 по 1500 год была изменчивой, жесткой и упреждающей; династические изменения в 1461, 14701471 и 1485 годах говорят сами за себя. Тем не менее эта ситуация не уникальна. Несмотря на то что Карл VII изгнал англичан из Парижа, французские аристократы устраивали заговоры против своего короля в 1437, 1440 и 1446 годах: во многих частях Франции царил настоящий хаос. Поэтому Карл (14221461) реорганизовал свою армию данный момент английская монархия упустила и укрепил государственное финансирование: были возрождены tailles (подушные налоги) и aides (налоги с продаж), и их взимали без санкции парламента. Людовик XI (14611483) продолжил эту работу, вызвав гражданскую войну в 1465 году. Войну за общественное благо спровоцировали мятежники, которые как Уорик и Кларенс в 1469 году выдвинули «общественное благо» в качестве своей политической платформы. Клод де Сейссель (цитируя римскую историю) писал: «Люди, неспособные взять на себя управление великими делами благодаря заслугам, милосердию и полномочиям сената нашли возможность добиться расположения народа, толкая всех на желанную для них дорогу под предлогом общего блага». Эти слова вполне могли бы принадлежать Фортескью![17]
Цели Карла VII, Людовика XI, Эдуарда IV и Генриха VII можно выразить одним предложением: они желали контролировать свои королевства и создать управленческий аппарат, позволяющий направить доступные средства в королевскую казну. Однако, давая рекомендации, Фортескью противоречил сам себе, когда писал об Англии как «смешанной» монархии (regnum politicum et regale), в отличие от Франции Людовика XI. Он забыл, что, если финансовое укрепление короны окажется успешным, regal (королевский) элемент возьмет верх над «политическим». При Генрихе VII и Генрихе VIII такая ситуация и начала складываться, но продажи коронных земель в 1540-е годы восстановили баланс: к 1547 году было отчуждено две трети бывшего церковного имущества, а последующие дары Эдуарда VI и Марии довели эту цифру до трех четвертей. После кончины Генриха VIII король не мог «жить на свои», несмотря на крупный захват имущества. Таким образом, все вернулось на круги своя.
Поскольку при Эдуарде IV централизация и эффективная бюрократия получили преимущество, Фортескью вряд ли не осознавал собственной непоследовательности. Дворцовые методы оставались ключевыми, хотя бы потому, что личность монарха составляла самый мощный ресурс власти. XV век был временем торжества королевского двора. «Государственные» институты, такие как казначейство и Суд лорд-канцлера, долгое время существовали при короне, но постепенно становились все менее гибкими. Внимание смещалось к «доверенной» администрации, состоящей из представителей королевского двора. Соответственно, Эдуард IV и Генрих VII руководили экспериментом по увеличению «доходов от землевладений» из своего кабинета, Генрих VIII превратил королевскую казну в собственное хранилище доходов от распущенных монастырей, а Франциск I стремился создать центральный наличный резерв на основе королевской казны и учредил новое должностное лицо, tresorier de lEpargne (казначей), чтобы заменить устаревшую финансовую систему. Однако в середине XVI века тенденция поменялась на прямо противоположную. В частности, казначейство было модернизировано, а Тайный совет взял на себя ответственность за регулярное ведение финансовых дел, действуя в качестве коллективного органа исполнительной власти. И резервы денежной наличности, и учетные процедуры вернули в ведение казначейства. Таким образом, если Эдуард IV и Генрих VII практически ежедневно сами вникали в детали увеличения государственных доходов и осуществления денежных расходов, то Елизавета не уделяла особого внимания непосредственному надзору за движением средств и отчетностью: эти операции контролировал Берли и Тайный совет, а королева решала в принципе, как следует управлять ее доходами[18].