По русскому праву "высшее в губернии место, управляющее оною в силу законов, именем Императорского Величества" было – губернское правление. В действительности круг дел, предоставленных губернскому правлению, был ограничен, а главное, полновластным "хозяином губернии" был губернатор. В состав губернского правления входили общее присутствие и канцелярия. Общее присутствие под председательством губернатора включало вице-губернатора, советников и ряд специалистов. Канцелярия под общим наблюдением ближайшего помощника и заместителя губернатора, вице-губернатора, подразделялась на отделения во главе с советниками правления. Москвичи, проходя на Красную площадь Иверскими воротами, мимо Исторического музея, напротив него могут видеть старинное здание Московского губернского правления, где, между прочим, размещалась знаменитая "яма" – городская долговая тюрьма. Финансовые дела ведала губернская казенная палата во главе с председателем; это была важная фигура, непременно в генеральском чине, тогда как вице-губернаторы и прокуроры обычно были чинами младше. Казенной палатой контролировались губернское и уездные казначейства, непосредственно занимавшиеся сбором, хранением и выдачей денег. Богоугодные заведения, больницы, остроги были в ведении приказов общественного призрения, а в уезды назначался смотритель этих заведений. Почту возглавляли почтмейстеры, а в столицах были большие почтамты с почт-директорами во главе. Частные вопросы (строительство, дороги, рекрутские наборы, борьба с эпидемиями и пр.) были в ведении временных комиссий из наличных чиновников, под председательством губернатора, вице-губернатора или предводителя дворянства. Вообще губернский и уездный предводители дворянства играли большую роль в административном управлении, и губернский предводитель фактически был вторым после губернатора лицом, нередко составляя ему оппозицию.
Важную роль в местном управлении играли губернские палаты государственных имуществ с подчиненными им лесничествами и другими учреждениями, и удельные конторы, управлявшие удельными имениями, доходы с которых шли на содержание Императорского Дома. По местным обстоятельствам, в городах могли быть и органы лесного, горного ведомств, соляные конторы и пр.
Довольно сложной была судебная система, до второй половины XIX в. имевшая ярко выраженный сословный характер. Первоначально крестьяне подлежали суду нижних и верхних расправ, горожане – городовых и губернских магистратов, дворяне – верхних земских и уездных судов; все эти органы имели выборных судей и заседателей. Всесословной инстанцией были губернские палаты гражданских и уголовных дел с назначаемыми судьями и выборными заседателями от сословий. А высшей инстанцией был Правительствующий Сенат – высшее контрольное и судебное учреждение. Император Павел I со свойственной ему решительностью разрушил эту екатерининскую систему, а при ее восстановлении Александром I были оставлены только городские магистраты, уездные суды с назначаемыми судьями, ставшие всесословными органами, и губернские палаты. В столицах, кроме того, имелись надворные суды по назначению от правительства для рассмотрения дел приезжих всех сословий. Эта система дополнялась выборными словесными судами для разбора хозяйственных и торговых дел и, не во всех городах, судами коммерческими для дел о торговых спорах и торговой несостоятельнос ти, совестными судами для рассмотрения преступлений, совершенных несовершеннолетними и умалишенными. Имелись в городах и сиротские суды, но на деле это были органы опеки над сиротами, вдовами и недееспособными лицами: словом "суд" (от "суждение", "рассуждение") иногда обозначались вовсе не судебные учреждения. Судебные дела решались в отсутствие ответчиков и истцов, которые призывались лишь для дачи показаний, без участия защиты и обвинения, в письменном порядке, путем подбора подходящих статей закона. Мелкие гражданские и уголовные дела рассматривались в устном порядке при полиции: в губернских городах – единолично частными приставами, в уездных городах – городничими, в уездах – главой нижнего земского суда, уездным исправником (капитан-исправником, или земским исправником). Решались они чаще всего не по закону, а "по совести", а совесть у полицейских чиновников того времени была чрезвычайно эластичной…
В 1864 г. была проведена радикальная судебная реформа: суд разделен на мировой, с выборными от населения и на основе цензовых требований (но юридического образования не требовалось) мировыми судьями, единолично решавшими маловажные уголовные и гражданские дела, и коронный. Апелляции на постановления мировых судей, рассуживавших дела "на основе совести и естественного понятия о справедливости", принимались уездным съездом мировых судей, а далее могли передаваться в Сенат.
Низшей инстанцией коронного суда стали окружные суды, рассматривавшие все сколько-нибудь важные дела в присутствии выборных от населения присяжных заседателей; последние, руководствуясь совестью и понятием о справедливости, выносили вердикт – "виновен", "не виновен" или "виновен, но заслуживает снисхождения", а председатель суда на основе вердикта принимал окончательное решение. Вердикт присяжных был безапелляционен и мог обжаловаться только в кассационном порядке при нарушении процедуры. Выборы присяжных проводились к каждой сессии, по определенной процедуре, с правом отвода подсудимыми части присяжных, по заранее составлявшимся спискам, в которые не включались лица зависимые: студенты, военные и чиновники действительной службы, а также лица, работавшие по найму. От присяжных заседателей требовалось только умение читать, поскольку они имели право знакомиться с документами. Вопреки расхожему мнению, в списки лиц, избиравшихся в присяжные, включались и крестьяне, причем предпочитались те, кто уже служил по выборам в сельских органах самоуправления, и, прежде всего, бывшие волостные судьи; например, первый состав присяжных Ямбургского окружного суда весь оказался крестьянским.
Второй инстанцией была судебная палата, рассматривавшая дела по кассациям в присутствии выборных сословных представителей. Высшей инстанцией был кассационный департамент Сената. Важную роль в заседаниях окружных судов играли обвинители в лице прокуроров и защитники – присяжные поверенные. Суд был гласным, то есть заседания проходили в присутствии ответчиков, истцов, свидетелей, публики и прессы. Независимость суда усиливалась принципом несменяемости судей, которые, при обвинении в преступлениях, могли быть лишь временно отстранены от исполнения обязанностей и представали все перед тем же судом присяжных. Русский мировой суд и суд присяжных были самыми демократическими судами в мире, и ненавидевшая их реакционная пресса презрительно именовала их "судом улицы": он выражал мнение и настроения большинства народа. Спохватившаяся администрация пыталась сужать компетенцию суда присяжных, а мировые суды во время контрреформ 80-х гг. были упразднены, кроме таковых в нескольких крупнейших городах; место мировых судей заняли назначаемые правительством городские судьи.
В судебных и дореформенных полицейских органах четко просматривается признававшийся правительством еще с середины XVI в. принцип разделения страны на "мир", "землю", "земщину" – с одной стороны, и "корону", "казну" – с другой. Кстати, таким же образом разделялись и все подати и повинности населения: на земские, шедшие на местные нужды, и казенные. Этот принцип ярко проявился в существовании более или менее обширного местного самоуправления: еще Иван IV провел земскую и губную реформы с выборными от населения должностными лицами. Довольно широкое петровское городское самоуправление при преемниках преобразователя было низведено до ничтожества; Екатерина II "Жалованной грамотой городам" вновь поставила его в сравнительно широких размерах. Горожане, по роду занятий разделявшиеся на шесть групп, избирали городскую думу и ее главу, городского голову; дума, собиравшаяся только один раз, избирала из своей среды так называемую шестигласную думу, по представителю от каждой группы населения, постоянно работавшую под председательством городского головы. Дума должна была заниматься городским хозяйством, однако ее возможности сковывались отсутствием собственных средств и административной власти, так что современники иногда иронически называли ее "безгласной". В маленьких городах, где не было думского самоуправления, функции думы исполняли ратуши с выборными от "городских сословий" ратманами. Раскладка же и сбор податей с городского населения принадлежали выборным магистратам.