В центре комплексного подхода к государственному управлению лежит правовое регулирование. Следовательно, осуществление государственной власти должно быть прописано юридически. И в государственном управлении действует не свобода усмотрения, а императив долженствования, в соответствии с которым любой орган обязан активно реализовывать собственную компетенцию.
Государственная власть в России строится на двух взаимосвязанных принципах: "единстве системы государственной власти" (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) и "разделении властей" (ст. 10 Конституции РФ). На первый взгляд эти принципы могут восприниматься как взаимоисключающие, поскольку имеется противоречие между единством и разделением властей. Однако такое противоречие снимается с применением системного подхода к государственной власти. В качестве методологического ориентира может быть использован опыт системных исследований правовых явлений.
Действительно, природа государства предполагает установление единой государственной власти, которая может осуществляться разными органами на основе принципа разделения властей. В какой взаимосвязи находятся принципы единства государственной власти и разделения властей? Возможно ли их сочетание?
Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную содержится во многих современных конституциях и зачастую рассматривается "в связке" с принципом единства государственной власти.
Впервые положение о необходимости соотношения рассматриваемых принципов было раскрыто в работах Ж.-Ж. Руссо (1712–1778), который, по сути, выступая против идеи разделения властей, отстаиваемой Дж. Локком, Ш. Монтескье, утверждал, что вся власть должна принадлежать народу, а организационно осуществляться в народных собраниях и представительных органах. Поэтому не без оснований некоторые дореволюционные государствоведы (Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский) высказывали весьма осторожное и критичное отношение к принципу разделения властей, усматривая в нем возможную угрозу нарушения единства государственной власти.
В современной литературе также нередко можно встретить критику принципа разделения властей, которое может привести к противопоставлению трех "самостоятельных властей" и размыванию единства государственной власти. Однако такой подход требует четкого разграничения и учета двух обстоятельств: во-первых, современные политико-правовые реалии Российского государства не вполне соответствуют классическим представлениям о теории разделения властей; во-вторых, важно учитывать тенденции к постепенному размыванию концепции разделения властей, в том числе путем включения в такую триаду новых ветвей власти.
В таких условиях требуется как переосмысление содержания обозначенных принципов, так и выявление возможности и необходимости их сочетания и взаимовлияния.
Определим сущность рассматриваемых принципов. В современных условиях единство государственной власти предполагает, что, во-первых, в ее основе лежит единая воля народа, который является ее источником, во-вторых, государственная власть – единая по своему социальному характеру и единственная государственная власть в конкретном обществе; в-третьих, она реализует общие цели и задачи, стоящие перед государством, и; в-четвертых, в организационно-правовом единстве выполняет в разных формах и разными методами единые функции государственного аппарата.
Единство системы государственной власти не исключает, а предполагает наличие и определенную степень автономности ее элементов, что является гносеологической основой концепции разделения властей.
В одном государстве не может быть двух и более самостоятельных государственных властей. Государственная власть как целостное явление едина. Но она может структурироваться в зависимости от выполняемых функций на различные ветви и уровни.
Вместе с тем государственная власть – целостная система, где ветви власти есть элементы целого, которые действуют системно и согласованно, а сама система определяет их качества, формы и методы. И система сдержек и противовесов, положенная в основу принципа разделения властей, предполагает не только обособленность каждой ветви государственной власти, но и конструктивное функционирование, взаимодействие и взаимопроникновение ветвей государственной власти. Например, такое возможно при делегировании парламентом своих полномочий Президенту РФ и Правительству РФ, что подтвердил Конституционный Суд РФ. Показательно и решение Суда о возможности Президентом РФ издавать указы, восполняющие пробелы в законотворчестве при условии их временного характера и соответствия Конституции РФ.
Другой пример – принятие концепции регламентарной власти, при которой акты, имеющие, по сути, силу закона, издаются на основе конституции государства. При такой модели в конституции четко закрепляется перечень вопросов, которые регулируются только актами парламента, все остальные вопросы изначально могут регулироваться актами президента и/или правительства (Франция).
Поэтому наряду с признанием идеи и практики единству государственной власти необходимо принятие в сочетании с ней концепции разделения властей, которая традиционно закрепляет триаду властей, что нашло отражение и в Конституции РФ (ст. 10). Вместе с тем в современных конституциях и доктрине появляются новые, иные ветви власти (избирательная, гражданская, президентская, надзорная, контрольная и др.), что обуславливает тенденцию к размыванию сложившейся триады властей. Поэтому некоторые авторы критически оценивают такой подход, полагая, что выделение иных ветвей власти есть искусственная градация, представляющая смешение разнопорядковых понятий. Иногда встречается и более категоричные позиции ученых.
В связи с этим верно отмечается в литературе, что единство государственной власти и разделение ее ветвей не противоречат друг другу, а при правильном понимании этих явлений сочетаются в условиях демократических режимов.
Поэтому разделение ветвей государственной власти возможно только при сохранении ее единства. Каждая ветвь имеет тот же социальный характер и действует в заданных единством государственной власти направлениях.