Однако административное производство в законодательстве Российской Федерации не отнесено к видам государственного контроля. Таким образом, пятый признак государственного контроля (формализация контрольной функции) отсутствует в административном производстве. Именно поэтому административное производство к предмету настоящего исследования не отнесено.
При этом следует понимать, что часть составов административных правонарушений как бы дополняют те или иные виды государственного контроля. Например, наступление ответственности по ст. 7.9 КоАП РФ (самовольное занятие лесных участков) является следствием осуществления лесного надзора (лесной охраны). Между тем часть составов административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, не могут быть соотнесены с теми или иными видами государственного контроля. Выявление соответствующих административных правонарушений происходит на практике в рамках не исполнения той или иной контрольной функции, а иных административных процедур (например, в процессе предоставления государственных услуг).
Примерами таких составов административных правонарушений являются:
– осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом (ст. 14.23 КоАП РФ);
– проживание гражданина Российской Федерации без документа, удостоверяющего личность гражданина (паспорта) (ст. 19.15 КоАП РФ), что чаще всего выявляется при несвоевременном обращении гражданина в органы ФМС России для замены паспорта в связи с достижением соответствующего возраста;
– несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним (ст. 19.21 КоАП РФ);
– заведомо ложное заключение эксперта (ст. 19.26 КоАП РФ).
Производство по таким составам административных правонарушений выводится за рамки настоящего исследования.
Вместе с тем авторы рассматривают случаи, в которых привлечение к административной ответственности возможно соотнести с тем или иным видом государственного контроля (с его результатами), так как такое административное производство затрагивает вопросы осуществления соответствующих видов государственного контроля.
Также настоящее исследование не затрагивает вопросы осуществления оперативно-розыскных мероприятий в отношении граждан и проведения в отношении них предварительного следствия (дознания), а также иной правоохранительной деятельности органов внутренних дел (например, полномочия по обеспечению общественного порядка на публичных мероприятиях и пресечение проведения несанкционированных публичных мероприятий).
Вопросы наступления уголовной ответственности граждан настоящая публикация по аналогии с административным производством затрагивает только постольку, поскольку такая ответственность может являться следствием осуществления в отношении граждан государственного контроля или надзора. В любом случае данная публикация не касается случаев инициирования уголовного преследования в результате осуществления оперативно-розыскной деятельности.
1.2. Классификация видов государственного контроля, осуществляемого в отношении граждан
Обзор функций органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению государственного (муниципального) контроля в отношении граждан позволяет классифицировать данные функции следующим образом.
В зависимости от того, осуществляется конкретный вид государственного контроля только в отношении граждан или одновременно в отношении как граждан, так и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, виды государственного контроля подразделяются на:
– общехозяйственные, или полисубъектные, виды контроля;
– специфические виды контроля, осуществляемые только в отношении граждан.
Вместе с тем следует отметить, что даже в полисубъектных видах контроля содержание и формы контроля в отношении граждан и в отношении хозяйствующих субъектов, как правило, совершенно различны. По сути, общим в контроле в отношении разных субъектов является только название функции. Поводы, предмет, методы и процедуры контроля часто кардинально отличаются друг от друга.
Например, в рамках государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий может быть проверена как деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, так и деятельность граждан. Но в отношении граждан проверки проводятся только при их нахождении на соответствующих особо охраняемых природных территориях. При этом в соответствии с п. 9 Положения о государственном надзоре в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24.12.2012 № 1391, в ходе рейдовых осмотров территории в отношении граждан проверяются наличие у них разрешения на право пребывания на соответствующих особо охраняемых природных территориях (оплата "путевки"), наличие разрешения на хранение и ношение охотничьего оружия (при его наличии), имеющихся у граждан орудий и продукции природопользования, соблюдение установленного режима на особо охраняемой природной территории (правил стоянок и разведения костров и проч.).
В отношении же хозяйствующих субъектов контроль осуществляется по-иному. Мероприятия по контролю проводятся по процедуре, установленной Федеральным законом № 294-ФЗ (например, плановые проверки проводятся в соответствии с утвержденным планом на основании приказов или распоряжений руководителей органов контроля, их заместителей). Государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность на особо охраняемых природных территориях, требований, установленных к порядку и режиму использования земельных участков, природных ресурсов и иных объектов недвижимости, расположенных в границах особо охраняемой природной территории, а также к режиму их охранных зон (округов).
Поводы, предмет, методы и процедуры контроля в отношении хозяйствующих субъектов и граждан чаще всего схожи в полисубъектных видах контроля только в тех случаях, когда контроль осуществляется по объектному, а не по субъектному принципу (т.е. когда проверяется не деятельность субъектов, а порядок использования объектов: транспортных средств, земельных участков, зданий, помещений и прочего имущества). Например, процедуры контроля в отношении хозяйствующих субъектов и граждан относительно схожи при осуществлении государственного портового контроля, государственного строительного надзора, государственного контроля (надзора) в области использования воздушного пространства, государственного земельного надзора и т.д.
Следующим классификационным признаком видов государственного контроля в отношении граждан является наличие в сфере осуществления контроля разрешительного или уведомительного режима. В зависимости от этого виды государственного контроля за гражданами подразделяются на:
– государственный контроль за соблюдением гражданами обязательных требований в сфере деятельности, требующей наличия специального разрешения (права) или особого уведомления о такой деятельности;
– государственный контроль деятельности граждан, не требующей наличия специального разрешения (права).
В качестве отдельного классификационного признака можно выделить такой специфический предмет контроля, как имущество, в отношении которого существует специальный режим владения (здания, строения, помещения, земельные участки, самоходные транспортные средства и т.д.). Владельцами такого имущества могут быть как граждане, так и юридические лица и индивидуальные предприниматели. По этому признаку можно выделить:
– государственный контроль за гражданами в части порядка владения имуществом, подлежащим контролю;
– государственный контроль деятельности граждан, не связанной с эксплуатацией имущества.