Местное самоуправление, являясь публичной властью, осуществляет правотворческую деятельность, формируя тем самым собственную нормативную базу, наряду с государственной. Нормы эти имеют и императивный, и диспозитивный характер и делятся на материальные и процессуальные, присущие муниципальному праву.
Нормы императивные и диспозитивные характерны для многих отраслей публичного и частного права, в том числе и муниципального. Из этого следует, что и методы правового регулирования универсальны для многих отраслей публичного и частного права.
§ 5. Институты муниципального права
В муниципальном праве как отрасли права сложились собственные правовые институты, которые преобладают, и заимствованные из других отраслей права, т. е. вкрапленные в ткань муниципального права.
Институт муниципального права представляет собой взаимосвязанную группу однородных норм права, предназначенных для регулирования однородной группы общественных отношений, складывающихся в системе местной публичной власти. В данном случае нормы привязываются к естественно сложившимся общественным отношениям, представляющим собой основы местного самоуправления. К ним отнесены: территориальная основа; экономическая основа; финансовая основа; социальная основа; организационная основа и др. Иными словами, это группы отношений, которые изначально составляют в целом то, что мы называем местной публичной властью (местным самоуправлением), т. е. группа властеотношений, присущих местной публичной власти. В целях их упорядочения сформированы соответствующие группы норм права. Это позволяет классифицировать группы норм по институтам права.
Например, социальная основа как разновидность отношений притягивает к себе группу норм, устанавливающих главенствующую роль человека в местном самоуправлении, без которого последнее не может существовать. При участии избирателей формируются и функционируют формы непосредственной и представительной демократии в системе местной публичной власти. Это следующие формы: местный референдум, выборы органов местного самоуправления, сходы и собрания граждан и т. д. Данные группы отношений обслуживаются нормами только муниципального права.
Все признаки представительной демократии характерны для деятельности представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, которые вступают в отношения с гражданами и юридическими лицами.
В системе институтов непосредственной демократии имеется группа подинститутов, соотносящихся с основными институтами как система и ее элементы, как общее и частное. То же самое можно утверждать и об институтах в системе представительной демократии. К ним относятся институты: органов местного самоуправления, их компетенции и ответственности, должностных лиц местного самоуправления, муниципальной службы и др.
Классификация институтов муниципального права возможна не только по формам осуществления местной публичной власти.
Институты муниципального права можно разделить на две части, исходя из принадлежности к муниципальному праву. Во-первых, это институты, принадлежащие только муниципальному праву: институты местного референдума, сходов, собраний, выборов, представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, муниципальной службы, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, территориальной организации, гарантий и т. д.
Во-вторых, это институты, сформированные из группы норм и отношений различных других отраслей права: финансового, гражданского, трудового, коммерческого, предпринимательского, административного. Это касается бюджета и бюджетного процесса, унитарных муниципальных предприятий, права собственности, договорных отношений и т. д.
Муниципальное право связывает эти две крупные группы институтов собственный и смежный, что создает условия местной публичной власти для осуществления ею функций и компетенции.
5.1. Муниципально-правовой институт территориальной организации местной публичной властиОтношения, входящие в территориальную основу местного самоуправления, являются составными элементами института муниципального права. Данные отношения регулируются определенной совокупностью норм муниципального права.
Из этого следует, что в системе муниципального права имеется собственный муниципально-правовой институт территориальной организации местной публичной власти, определение понятия которого может быть следующее.