Первой среди теоретических концепций, объясняющих сущность местного самоуправления и определяющих сочетание в нем общественно-самоуправленческих и публично-властных начал, следует рассмотреть теорию, которая была выдвинута в середине XIX в. во Франции и Бельгии и получила название «теория свободной общины».
Ее появление было связано с тем, что в начале XIX в. местными делами, общинным имуществом управляли государственные чиновники, которые привели общинное хозяйство в упадок. Поэтому в целях обоснования необходимости ограничения бюрократического вмешательства центральной власти в местные вопросы возникла «теория свободной общины». Б. Чичерин, рассуждая о данной концепции, писал: «Вольная община образуется, когда, при господстве частного права, вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников»[6].
Последователи данной теории (Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд) опирались на идеи естественного права и исходили из того, что «право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления»[7]. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»[8].
По мнению последователей данной теории, община представляет собой первичное образование по отношению к государству, является «естественно сложившейся органической корпорацией и базируется на следующих основных принципах:
1) местное самоуправление это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;
2) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством;
3) органы местного самоуправления являются негосударственными органами;
4) государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, а лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции»[9].
Особо отметим, что в рамках этой теории, наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью, признавалась четвертая власть, которая именовалась как местная (муниципальная, коммунальная, общинная)[10].
Указанная теория не осталась сугубо теоретическим построением, она нашла свое отражение в положениях Конституции Бельгии 1831 г., которая даже содержала специальную статью, посвященную общинному самоуправлению. Однако следует признать, что на практике такой подход не имел положительных последствий, поскольку выделение муниципальной власти в абсолютно самостоятельную публичную субстанцию могло иметь негативные последствия. Подобное разделение власти очень опасно для целостности и единства общества и государства[11].
Существуют и иные аргументы, подтверждающие, что теоретические положения этой теории не отличались бесспорностью. По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, «идея неотчуждаемости прав общины была достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например, крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей»[12].
Оппоненты данной теории также отмечали, что с появлением государственного образования, которое базируется на свободных общинах, состояние последних кардинально изменяется. В силу целой совокупности различных обстоятельств общины вынуждены признать необходимость государства и зависимость от него, т. е. общины объективно жертвуют частью своей свободы, и, следовательно, «с возникновением государства исчезает абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины»[13].
Применительно к теме нашего исследования необходимо подчеркнуть, что теория свободной общины отрицала существование публично-властных институтов в местном самоуправлении, а также не признавала существование административного контроля муниципальных образований со стороны государства. Следовательно, в рамках данной теории проблема соотношения публично-властных и самоуправленческих начал в местном самоуправлении полностью снимается путем игнорирования первых.