Чертков А. Н. ведущий научный сотрудник отдела правовых проблем федерализма ИЗиСП, к.ю.н.: § 6 гл. V;
Чеснокова М. Д. старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП: § 2 гл. II (совместно с С. В. Бошно); § 5 гл. V (совместно с А. Ф. Ноздрачевым, Г. Т. Чернобель, В. Б. Болдыревым, С. В. Бошно);
Яблокова В. Н. директор департамента административной реформы Центра стратегических разработок, д.ф.н.: § 3 гл. I (совместно с Э. В. Талапиной);
Яблокова Е. А. консультант отдела систематизации и анализа применения законодательства Правового управления Аппарата Самарской Губернской Думы: § 9 гл. V (совместно с П. В. Соколом);
Ответственные редакторы: Ю. А. Тихомиров, Д. Б. Горохов.
Предисловие
В условиях стремительного развития законодательства еще в большей степени актуализируется вопрос об обеспечении его действия. Правоприменение становится важнейшей задачей, придавая первостепенное значение механизму реального осуществления законов и иных нормативных правовых актов. Особое место в этом механизме занимает правовой мониторинг.
В юридической науке прошлых десятилетий уделялось внимание проблемам эффективности правовых норм. На практике же исполнение законов связывалось преимущественно с контролем. К сожалению, такие меры не способствовали введению системы наблюдений, анализа, оценки и корректировки правового воздействия. Пришло время правового мониторинга как института аналитического изучения и оценки действия законов. Усилиями ученых и Совета Федерации в последние годы стали разрабатываться и внедряться механизмы правового мониторинга.
Предлагаемое читателю научно-практическое пособие является первой крупной комплексной публикацией по данной теме. Пособие условно можно разделить на две части. В первой рассматриваются своего рода инструментарные вопросы правового мониторинга его природа, цель, виды, субъекты, информационное обеспечение, способы оценки и использования результатов. Вторая посвящена анализу накопленного опыта проведения правового мониторинга на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в органах законодательной и исполнительной власти.
В пособии содержатся обоснованные рекомендации, которые полезны для использования на практике и в научных целях.
Пособие предназначено для широкого круга читателей депутатов, государственных и муниципальных служащих, работников предприятий и учреждений, а также для научных работников и преподавателей, аспирантов.
Глава I
Природа правового мониторинга
§ 1. Понятие, цели и принципы правового мониторинга
Терминология
Федерального закона, устанавливающего основы организации и проведения правового мониторинга, пока нет, и в современной юридической науке также отсутствует единая позиция по вопросу определения указанного понятия.
Многие ученые и практики используют термины «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правового пространства»; под этими названиями Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации проводит конференции и семинары, те же термины употребляются в его ежегодном докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Другие специалисты говорят о «мониторинге закона», применяют иные понятия, где ключевым словом является «мониторинг», в качестве дополнительных используются понятия «нормативный правовой акт», «деятельность», «мероприятия» и т. п.
Министерством юстиции Российской Федерации разработаны проекты Указа Президента Российской Федерации «О создании системы мониторинга нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти» и Положения «О мониторинге нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти», которое утверждается названным указом[1].
Приведенная иллюстрация лишний раз подтверждает отсутствие терминологического (понятийного) единства в области правового мониторинга, не говоря уже о принципах и способах его организации и методологии проведения.
Авторы настоящего Пособия применяют понятие «правовой мониторинг». Их позиция основывается на следующем: анализ содержания научных, практических работ, упомянутых конференций (семинаров) и их итоговых документов, включая ежегодные доклады Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», а также вышеуказанных проектов показывает, что объектом мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятельность, осуществляемая всеми ветвями власти.
В качестве примера обоснования этой позиции считаем возможным привести отдельные положения упомянутого проекта Указа Президента Российской Федерации. Предлагается установить обязанность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих нормативное правовое регулирование в установленных сферах, «представлять в Министерство юстиции Российской Федерации в порядке, предусмотренном Положением, сведения о разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации нормативных правовых актов федерального уровня, а также решений федеральных судов; учитывать результаты мониторинга при осуществлении нормотворческой деятельности».