В отношении законодательных актов вполне можно говорить об их комплексности, имея в виду включение в акты муниципального законодательства (а таковыми можно называть законодательные акты, по преимуществу состоящие из норм муниципального права) норм других отраслей права и введение в законодательные акты других отраслей права норм муниципального права. Это вполне естественный и широко применяемый прием, имеющий целью в одном документе урегулировать разные по своей «правовой окраске» отношения, поскольку такой путь оказывается наиболее простым с учетом целей, ставящихся законодателем.
Задача «формирования муниципального права как комплексной отрасли права» ставилась в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ 15 октября 1999 г.[9] Эта задача вряд ли решаема, если исходить из сложившегося не только в доктрине, но и на практике понятия отрасли права. По-видимому, Основные положения подразумевали создание комплекса законодательных актов о местном самоуправлении. Задача формирования «комплексной отрасли права» решается не административным путем, а путем издания законов, посвященных проблемам местного самоуправления, а также межотраслевых актов, соединяющих нормы разных, включая муниципальное, отраслей права.
Так сейчас и происходит: издается все больше актов, регулирующих общественные отношения, связанные с организацией местного самоуправления, определяющих систему «собственно» муниципального права. При этом в актах «по преимуществу» муниципального права содержатся нормы других отраслей права, а в актах других отраслей права наличествуют нормы муниципального права в «собственном» содержании его предмета.
Возьмем, например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). Это, конечно, акт муниципального права. Большая его часть регулирует статусные вопросы местного самоуправления. Здесь есть нормы, определяющие общественные отношения, касающиеся компетенции органов местного самоуправления, его территориальной организации, порядок наделения органов местной власти отдельными государственными полномочиями, форм муниципальной прямой демократии, органов местного самоуправления, муниципальных правовых актов и др. Вместе с тем здесь наличествует гл. 8, посвященная экономическим основам местного самоуправления, которая если не вся, то в значительной части состоит из норм других отраслей права.
Можно понять замысел законодателя, включившего в Федеральный закон № 131-ФЗ финансово-бюджетную составляющую муниципальной реформы: реальное местное самоуправление невозможно, если оно не обеспечено с финансовой стороны. Но попав в закон о местном самоуправлении, нормы о местных бюджетах и межбюджетных отношениях не стали нормами муниципального права, а сохранили свои качества норм финансово-бюджетной отрасли права. Принятый вскоре Федеральный закон о поправках в Бюджетный кодекс «вернул себе» многие нормы Федерального закона № 131-ФЗ, развил их, обеспечил процедурами исполнения. Так и должно было случиться. Ведь Федеральный закон № 131 – ФЗ по всем правилам законодательной техники, определяя нормы бюджетного законодательства, снабдил их отсылками к Бюджетному кодексу, следуя правилу, согласно которому смежные правовые институты, создаваемые на стыке двух отраслей законодательства, относящихся к разным отраслям права, координируются именно таким путем.
Не случайно в процессе применения Федерального закона № 131-Ф3 как государственные, так и муниципальные органы ориентируются прежде всего на Бюджетный кодекс, к которому отсылает Федеральный закон № 131-ФЗ, и мало вспоминают о бюджетных нормах самого этого Закона. Вся дискуссия, развернувшаяся в связи с нехваткой средств на осуществление полномочий органов местного самоуправления, ведется вокруг изменения именно Бюджетного и Налогового кодексов РФ, а затем уже Федерального закона № 131-Ф3.
Местный бюджет – это, конечно, институт муниципального права, но реализуется он средствами другой отрасли права – финансово-бюджетной. Включая его в муниципальное право, мы должны были бы не только согласиться с разрушением сложившейся общей системы права, но и намного и неоправданно расширить предмет муниципального права, поскольку в него надо было бы включить нормы бюджетного законодательства, касающиеся местных бюджетов со всеми сопровождающими их инструкциями, методиками и другими рабочими документами, а также общие принципы и нормы бюджетного законодательства, без которых невозможно правильное понимание и применение частных норм данной отрасли законодательства и соответствующей ей отрасли права.
То же самое с гражданским правом. Муниципальная собственность – важнейший институт местного самоуправления. Но считать на этом основании, как это делают некоторые авторы, Гражданский кодекс источником муниципального права – значит смешивать совершенно разные правовые категории. Объекты муниципальной собственности составляют имущественную основу местного самоуправления, но обращение с ними происходит по нормам как муниципального, так и гражданского права. Причем когда речь идет об использовании муниципального имущества в гражданском обороте, применяются нормы гражданского права в чистом виде. Им не нужно при этом становиться структурно-отраслевыми элементами муниципального права. Они действуют в своем собственном первичном качестве, обеспечивая в нужных случаях субъекты публичного права, каковыми являются органы местного самоуправления, средствами и методами частного права.
Нельзя отрицать, что существование на практике многочисленных законодательных межотраслевых институтов объективно обусловлено задачами практики. Федеральный закон № 131-ФЗ, ставя цель «всеохватного» определения путей муниципальной реформы, естественно, включает в себя нормы гражданского права. Одни из норм Закона являются простым воспроизведением норм ГК РФ, другие их уточняют и конкретизируют. Кроме того, Закон предусматривает действие сложных правовых институтов, в которых проявляется взаимосвязь муниципального и гражданского законодательства, предопределенная функциональным единством этих институтов, тесной объективной взаимосвязью воплощенных в них общественных отношений.
Например, в ст. 54 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о муниципальном заказе на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг. Размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется, согласно ст. 54 Федерального закона № 131-ФЗ, в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[10]. Это гражданско-правовой акт. Процедуры размещения государственных и муниципальных заказов определены им в соответствии с Гражданским кодексом (в который внесены изменения в связи с принятием указанного Закона, направленные на включение муниципального заказа в систему гражданско-правовых отношений).
В той же ст. 54 Федерального закона № 131-Ф3 (в ее новой редакции) установлено, что порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации. Очевидно, что те части этих муниципальных нормативных актов, которые связаны с формированием муниципального заказа (т. е. с порядком определения того, что нужно данному муниципальному образованию) или контролем за исполнением заказа, в частности путем проверок хода работ, относятся к муниципальному праву. Та же часть муниципальных правовых актов, которая связана с размещением и исполнением муниципального заказа, будет, в сущности, воспроизводить нормы гражданского права, содержащиеся в ГК РФ и в Федеральном законе № 93-Ф3.