1. Законодательство Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального Закона, других федеральных законов и издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
2. Другие федеральные законы применяются к отношениям по обязательному страхованию гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом.
Комментируемая статья определяет состав актов нормативного регулирования, устанавливающих основу законодательства об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика перед пассажирами.
Законодательство – достаточно емкое и неоднозначное понятие, может быть рассмотрено как в узком, так и широком смыслах. Если узкий смысл понятия законодательство ограничивается лишь Законами соответствующего уровня, то широкое представление данной категории предполагает включение в него не только законов, но и иных нормативных актов, в том числе подзаконного характера (постановлений Правительства РФ и т. п.).
Как правило, российская правовая система для регулирования отдельных направлений деятельности использует второй подход, в силу особенностей конструкции нормативного материала, нередко построенного с наличием норм отсылочного характера. Этим неотъемлемым фактором объясняется достаточно большое количество подзаконных нормативных актов, призванных обеспечить работу (действие) соответствующего федерального Закона. Не является исключением и законодательство об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчиков. Оно, как следует из п. 1 комментируемой статьи, состоит из Гражданского кодекса, комментируемого Закона, иных федеральных законов и издаваемых в соответствии с ними нормативных актов.
Как известно, основным источником правового регулирования обязательного страхования является Гражданский кодекс РФ. Законодатель не случайно его упоминает в таком качестве, ставя на первое место при перечислении состава законодательства, поскольку именно этот нормативный акт регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (п. 1 ст. 2 ГК РФ). С точки зрения характеристики соответствующих отношений, страхование рассматривается как институт обязательственного права. Поэтому вполне логично нормы о страховании искать в отдельных видах обязательств, не забывая при этом и общие положения об обязательствах (гл. 21 части I ГК РФ).
Учитывая, что основной упор нормативный материал Закона делает на обязательственные отношения, реализуемые в рамках конструкции договора обязательного страхования гражданской ответственности, принципиальное значение для правового регулирования страховых отношений приобретают нормы гл. 27–29 ч. I ГК РФ (общие положения о договоре) и гл. 48 «Страхование» ч. II ГК РФ. В совокупности с указанными гражданско-правовыми институтами осуществляется базовое (общее) правовое регулирование страховых отношений. Что касается комментируемого Закона, то, принимая во внимание общий характер обозначенных выше норм гражданского законодательства, положения Закона № 67-ФЗ носят специальный характер, т. е. рассматриваются как специальное правовое регулирование. Косвенно данный вывод подтверждают положения п. 2 комментируемой статьи, о чем будет сказано ниже.
Иные федеральные законы, так или иначе касающиеся вопросов страхования гражданской ответственности и в силу этого составляющие соответствующее законодательство, уже указывались выше (см. комментарий к ст. 1 Закона).
Современный законодатель стремится обеспечить максимальную полноту и эффективность действующего законодательства, в связи с чем стремится создавать нормативный материал прямого действия, адаптированный под работу без дополнительных нормативных документов. Несмотря на эту тенденцию (которую следует оценить как положительную), не всегда удается, а порой и просто невозможно закрепить весь нормативный потенциал механизма правового регулирования в рамках одного нормативного акта. Это иногда является даже оправданным, так как нормотворческие ошибки (нередко обнаруживаемые в Законах) достаточно сложно исправлять, поскольку внесение соответствующих коррективов требует разработки и принятия самостоятельного Закона о внесении соответствующих изменений (дополнений). Учитывая, что процедура принятия законодательного акта достаточно растянута во времени, дефект от некачественных норм может надолго парализовать работу документа в целом.
Комментируемый Закон в целом отвечает современным требованиям юридической техники, так как при конструировании нормативного материала законодатель попытался найти баланс между стабильностью и гибкостью правового материала, чем значительно снизил риск возникновения правоприменительных проблем.
Между тем отдельные вопросы все же отдаются на решение подзаконным нормативным актам. В разработке и подготовке подзаконной нормативной базы весьма велика роль исполнительных органов власти федерального уровня, в частности Правительства РФ. В рамках комментируемого Закона на данный орган возложено решение ряда принципиальных вопросов, и его роль в реализации положений нормативного акта на практике весьма существенна.
Если обратиться непосредственно к анализу текста комментируемого Закона, то Правительством РФ должны быть, в частности, определены:
предельные (минимальные и максимальные) значения страховых тарифов в зависимости от вида транспорта, вида перевозок и влияющих на степень риска факторов (п. 3 ст. 11);
порядок определения количества пассажиров для целей расчета страховой премии по договору обязательного страхования в зависимости от вида транспорта (п. 6 ст. 11);
определение уполномоченного органа исполнительной власти, проводящего ежегодный мониторинг значений страховых тарифов, применяемых при обязательном страховании, и их обоснованности, а также воздействия обязательного страхования на развитие субъектов предпринимательской деятельности в сфере транспорта (п. 12 ст.11);
перечень и порядок оформления документов, необходимых выгодоприобретателю, желающему воспользоваться своим правом на получение страхового возмещения (п.1 ст. 14);
перечень и порядок оформления документов, необходимых выгодоприобретателю для получения части (предварительная выплата) страхового возмещения (п. 2. ст. 15).
В целях обеспечения стройности действующего нормативного материала и исключения возможных правоприменительных коллизий законодатель в п. 2 комментируемой статьи определил, что иные федеральные законы, так или иначе касающиеся вопросов страхования гражданской ответственности перевозчика, применяются только в части, не урегулированной комментируемым Законом. Данное нормативное установление на практике позволяет для регулирования отношений, вытекающих из обязательного страхования, использовать нормы других законодательных актов, применяемых в субсидиарном порядке.