Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет два способа формирования представительного органа муниципального района. Его депутаты могут избираться населением на муниципальных выборах или назначаться из числа глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района.
Минимальная численность депутатов представительных органов зависит от численности населения, проживающего на территории данного муниципального образования. В муниципалитетах с численностью жителей менее 1000 человек представительный орган должен иметь в своем составе не менее 7 депутатов, а в муниципальных образованиях с численностью свыше 500 тыс. человек – 35 депутатов и более.
К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится:
1. Принятие устава муниципального образования, внесение в него дополнений и изменений.
2. Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.
3. Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с действующим законодательством.
4. Принятие программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении.
5. Определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
6. Определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, установления тарифов на их услуги.
7. Вопросы участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.
8. Определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
9. Контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Представительный орган имеет сложную структуру и состоит из руководящего звена (председатель представительного органа), функционально-отраслевых подразделений (постоянные и временные комиссии), территориальных структур (депутатские группы) или политических фракций и из рабочего аппарата.
Постоянные комиссии представительного органа обладают следующими полномочиями:
• разработка предложений для рассмотрения на заседаниях представительного органа;
• подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного органа;
• содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению решений представительного органа;
• контроль в пределах полномочий за деятельностью городской администрации, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.
Рабочий аппарат состоит из отделов и служб (организационный отдел, юридическая служба, аналитическая служба и др.), оказывающих содействие работе представительного органа.
Высшим должностным лицом муниципального образования является глава муниципального образования, который обладает следующими полномочиями:
– представляет муниципальное образование во всех внешних отношениях, без доверенности действует от имени муниципального образования;
– подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
– издаёт в пределах своих полномочий правовые акты;
– вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Местная администрация – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия.
В состав местной администрации входят руководящее звено (глава местной администрации и его заместители), аппарат (отделы и лица, оказывающие содействие руководителям), функционально-отраслевые (департаменты, управления, комитеты, отделы) и территориальные звенья.
В муниципальных образованиях может создаваться также контрольный орган (контрольно-счётная палата, ревизионная комиссия), который формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Главной его целью является контроль за порядком подготовки, рассмотрения проекта местного бюджета, исполнения и утверждения отчета о его исполнении, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В целях организации подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления может создаваться избирательная комиссия муниципального образования [58].
В муниципальных районах действует двухуровневая модель местного самоуправления.
Первый уровень. Органы местного самоуправления поселений:
• главы и представительные органы поселений избираются населением;
• главы поселений возглавляют местные администрации;
• представительные органы поселений избирают председателей из своего состава.
Второй уровень. Все поселения, за исключением городского округа, полностью входят в состав муниципального района, при этом:
• глава района избирается населением и возглавляет администрацию района;
• представительный орган района избирается населением на муниципальных выборах или назначается из числа глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района;
• представительный орган района избирает председателя из своего состава.
Городской округ является одноуровневым муниципальным образованием и не содержит в своем составе других самостоятельных городских и сельских территорий (рис. 1.1).
Данный вариант организационной структуры местного самоуправления позволяет:
– добиться большей заинтересованности глав администраций в результатах труда, чем в условиях их найма на контрактной основе;
– повысить информированность депутатов представительного органа района о положении дел на местах по сравнению с депутатами, избранными на муниципальных выборах;
Рисунок 1.1. Организационная структура местного самоуправления в муниципальных районах [92]
– достичь большей заинтересованности депутатов представительного органа района в результатах своего труда;
– избежать затрат, связанных с организацией выборов в представительный орган района и наймом глав администраций района и поселений [92].
Таким образом, институт местного самоуправления функционирует самостоятельно, без непосредственной подчинённости местных органов власти государственным органам власти. Это обеспечивает возможность участия всего населения муниципального образования в процессе выработки и принятия решений по наиболее важным вопросам местного значения, а также выборность органов местного самоуправления на демократической основе, их регулярную сменяемость и отчётность перед населением и ответственность в рамках своей компетенции; гарантии социальной защиты населения [47].
1.2. Проблемы становления института местного самоуправления
Современный этап реформирования местного самоуправления предусматривает введение на всей территории РФ двухуровневой модели его организации. Федеральный закон № 131-ФЗ разграничивает вопросы местного значения, относящиеся к компетенции каждой из категорий муниципальных образований; определяет принципы и механизмы формирования структур органов местного самоуправления и разделения компетенции между ними; разграничивает полномочия и ресурсы. При этом основными элементами административно-территориального устройства являются городские и сельские поселения, городские округа, муниципальные районы. Главенствующее значение имеет поселенческий принцип организации муниципальных образований. Что касается муниципального района, то его главное предназначение – решение вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также реализация отдельных государственных полномочий, передаваемых в соответствии с указанным законом. Разделение же полномочий предполагает их полноту и достаточность для осуществления на территории значительной части воспроизводственных процессов [38, 63, 66].