В части сокращения управленческих уровней. Согласно «классическому» менеджменту, расстояние от клерка до главы корпорации может насчитывать максимум пять управленческих уровней. Увеличение их числа ведет к сбоям в организационной структуре корпорации. Можно представить себе, какой управленческий дисбаланс в этой связи испытывает на себе единая система исполнительной власти в России с ее многочисленными уровнями и подуровнями власти и управления!
Совсем недавно стартовал новый этап делегирования полномочий. Распоряжением Президента РФ № 425-рп от 27 июня 2011 г. «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (15) в целях расширения полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления образованы две рабочие группы:
• по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
• по финансовым и налоговым вопросам и по межбюджетным отношениям24.
Руководителям рабочих групп было предписано представить Президенту РФ предварительные (до 15 сентября 2011 г.) и итоговые (до 1 декабря 2011 г.) доклады, содержащие основные принципы перераспределения полномочий. Исходя из предварительных результатов работы указанных групп можно отметить, что концепция делегирования полномочий не претерпела существенных изменений:
– в части делегирования полномочий наблюдается передача на уровень субъектов РФ всего пяти полномочий, одно из которых – тушение лесных пожаров – и так уже осуществляется на региональном уровне;
– в части сокращения управленческих уровней наблюдается увеличение их числа, поскольку в отдельный уровень выделяются полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.
Таким образом, правила управления большими системами в отечественной практике федеративного строительства и государственного управления не соблюдаются. Делегирование полномочий, принцип субсидиарности – это не просто лозунги, это опробованные практикой способы оптимизации управления большими системами. Разумеется, такие способы часто наталкиваются на разного рода трудности (недостаток кадров либо финансов, техническая отсталость, неготовность к переменам, внутрисистемные «болезни» (коррупция)), поэтому они часто подменяется другими, менее эффективными (достижение минимально удовлетворительного, а не оптимального результата). Однако такого рода вынужденный выход из положения на фоне дефицита времени и ресурсов чреват управленческими ошибками25, что и продемонстрировала так называемая федеративная реформа.
7. Управление при отсутствии информации о конечной цели
Кроме программного управления, когда имеется все нужное для достижения цели, рассмотренные типы управления связаны с преодолением факторов, мешающих ее достичь. Но встречается еще одна ситуация, когда управлять изменениями системы приходится в условиях, когда конечная цель неизвестна, что влечет неопределенность в траектории движения к ней.
Из сложившейся ситуации имеется два выхода. Первый состоит в том, чтобы дать субъективное определение конечной цели (путем закрепления ее в той или иной идеологии), а далее действовать вышеперечисленными способами управления. Управление крупными социальными системами часто представляет собой именно такой метод. Однако при этом следует учитывать, что любая социальная идеология, утверждающая свое видение конечной цели, на самом деле предлагает гипотезу, истинность которой является вопросом веры в нее. Очень часто такие гипотезы оказываются неверными, что рано или поздно приводит государственные и общественные системы к краху. Развитие при таком типе управления идет по типу маятника – система дрейфует из одного крайнего положения в другое практически без промежуточных положений. Иллюстрацией этого феномена является развитие федеративных отношений в «новой» России: его «маятник» качнулся от централизации конца советского периода (80-е годы) до состояния «парада суверенитетов» (90-е годы) и обратно – до новой централизации последнего десятилетия, будучи сопровождаем при этом разного рода идеологическими конструктами, впоследствии яростно отвергаемыми («союз нерушимый республик свободных», «берите суверенитета столько, сколько хотите», «вертикаль власти» и пр.).
Другой способ управления при невозможности выявить конечную цель – последовательное определение наиболее предпочтительного направления следующего шага в пределах ближайшей траектории системы. В теории менеджмента такой способ называется инкрементализмом, т. е. внесением небольших, но улучшающих изменений26. Однако инкрементализм также не гарантирует успеха, поскольку даже в эволюционном развитии нередки тупиковые ветви.
Первый шаг данного способа управления – это формулировка тезиса о том, что единственной универсальной целью существования системы является само ее существование27. То есть для России как сложной государственной системы целью является сохранение и дальнейшее развитие государства. Осталось определиться с содержанием понятия «государство Россия». Традиционно выделяются следующие общие признаки и отличительные черты государства, характеризующие его как специфическую организацию общества: территория, население, публичная власть и суверенитет28. Отсюда следует, что базовые ценности отечественной государственной системы, ее универсальные цели – это сохранение и развитие (приумножение, улучшение качества):
• территории – путем защиты территориальной целостности страны, ее суверенитета, защиты экономической и национальной безопасности страны, обеспечения ее сбалансированной заселенности;
• населения – путем достижения достойного уровня и качества жизни граждан на всей территории страны, преодоления тенденций депопуляции.
Очевидно, что все указанные тезисы подлежат отражению либо учету в Федеральном законе «О государственном стратегическом планировании», разработка и принятие которого давно назрели.
Литература
1. Дмитриев М. В ожидании перспектив. Долгосрочное планирование и управление территориальным развитием в России все еще в зачаточном состоянии // «Российская бизнес-газета». 10 ноября 2009 г. № 727 (43).
2. Доктрина регионального развития Российской Федерации: Макет-проект / Сулакшин С.С. и др. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. – М.: Научный эксперт, 2009.
3. Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // СЗ РФ. 11 декабря 2006 г. № 50. Ст. 5278.
4. Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 // СЗ РФ. 4 февраля 2002 г. № 5. Ст. 531.
5. Тарасенко Ф.П. Прикладной системный анализ. – М.: КНОРУС, 2010.
6. Юридический словарь / http://dic.academic.ru/contents.nsf/lower
7. Энциклопедический словарь экономики и права / http://dic.academic.ru/contents.nsf/ dic_economic_law
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР И РЕГИОНЫ РОССИИ: МЕНЯЮЩИЕСЯ ОТНОШЕНИЯ
А.Е. Коньков