Существование различных моделей организации административной юстиции обусловлено историко-правовыми причинами, так как каждое государство имеет собственную систему контроля за законностью управленческой деятельности, соответствующую его правовым традициям и специфике государственного механизма.
Особо следует отметить, что параллельно с судами общей юрисдикции или административными судами публично-правовые споры могут рассматриваться квазисудебными органами. Их нельзя считать настоящими органами правосудия (квази – почти, словно[51]), так как:
– они могут решать не только вопросы права, но и рассматривать вопросы факта, то есть дела о нарушении простого, не опосредованного правом интереса;
– они создаются по специальному акту министра или парламента при органах управления для разбирательства отдельных видов споров внутри конкретных ведомств;
– процедура рассмотрения споров данными органами часто совпадает с общими принципами судопроизводства и, как правило, устанавливается актом органа управления, а не законом. Исключение составляют США, где для квазисудебных органов действуют единые процедурные нормы, установленные Федеральным законом об административной процедуре 1946 г.[52];
– решения квазисудебных органов не являются окончательными и могут быть пересмотрены судом общей юрисдикции или административным судом.
Некоторые авторы относят квазисудебные органы к органам административной юстиции[53]. Вместе с тем, квазисудебные органы не отвечают требованиям организационного аспекта и не могут быть признаны органами административной юстиции. Они зависимы от органов управления, тогда как полная самостоятельность и независимость – основные признаки органов правосудия, кроме того, квазисудебные органы часто решают вопросы неправового характера, что не входит в компетенцию судов.
Таким образом, организационный аспект административной юстиции конкретизирует материальный, указывая на то, что правовой спор в сфере публичного управления должен быть разрешен независимым от органов государственного и местного управления судом (общей юрисдикции или специализированным административным).
Формальный аспект раскрывает порядок рассмотрения судами управленческих споров, его процессуальную форму или административное судопроизводство. Процессуальная форма разрешения публично-правовых споров зависит от национальных особенностей государственного механизма и правовой системы. В некоторых государствах специальные правила административного судопроизводства сосредоточены в едином законодательном акте. Так, во Франции действует Кодекс административной юстиции от 4 мая 2000 г.[54], в США – Федеральный закон об административной процедуре 1946 г.[55], в Германии – Положение об административных судах 1960 г. (с изменениями 1996–1997 гг.)[56].
В странах, где рассмотрение административных споров входит в компетенцию судов общей юрисдикции (Россия, Великобритания, США), процессуальной формой служат общие правила осуществления правосудия в этих судах, за некоторыми изъятиями, обусловленными особенностями управленческих споров. В Великобритании для административных трибуналов и квазисудебных органов обязательно соблюдение принципов «естественного правосудия»[57].
Административное судопроизводство – это форма судебного (принудительного) восстановления субъективных публичных прав граждан и организаций, гарантия судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленная как в международном праве, так и в Конституции РФ. В связи с чем основу административного судопроизводства составляют демократические принципы осуществления правосудия: независимость суда и подчинение его только закону, гласность и публичность судебных заседаний, состязательность процесса, равенство сторон перед законом и судом, возможность обжалования судебного решения и другие принципы.
Вместе с тем, административное судопроизводство как независимая процессуальная форма характеризуется наличием собственных принципов, специальных процессуальных правил рассмотрения и разрешения публично-правовых споров, самостоятельным составом участников данного вида судопроизводства, особыми средствами возбуждения публично-правового спора в суде и специфическими последствиями рассмотрения данного вида дел.
В данном случае процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров является отражением материально-правовой природы данной категории дел. Публично-правовой спор, в отличие от гражданско-правового, всегда затрагивает интересы общества и государства в целом. Разрешение публично-правового спора оказывает прямое влияние на сферу общественно значимых отношений, от которых «зависит существование, функционирование и развитие общества и государства»[58].
Раскрытые выше аспекты института административной юстиции позволяют дать общее определение. Административная юстиция — это правовой институт, регулирующий организацию и деятельность судов (общей юрисдикции или специализированных административных) по разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействия) субъектов публичного управления, осуществляемую в соответствии со специальными процессуальными правилами.
§ 2. Основные модели организации административной юстиции за рубежом и их развитие
Зарубежный опыт организации административной юстиции отражает историческое развитие государственного механизма каждой отдельной страны. Возникновение института административной юстиции тесно связано с теорией правового государства, получившей широкое распространение в Европе и Америке в XIX в. Одним из важнейших признаков правового государства является обязанность административной власти действовать secundum legem, то есть в рамках закона и только теми средствами, которые ему не противоречат. Необходимость ограничения исполнительной власти законом[59] вытекает из самого понятия закона как выражения воли народа, основанной на принципах демократии и приоритета прав человека. Действие администрации, совершенное contra legem, должно быть неизбежно прекращено. Именно с этой целью участникам административно-правовых отношений предоставляется право выступить в суде с требованием об отмене или о признании незаконным такого действия администрации[60].
Институт административной юстиции укрепил свои позиции с развитием в середине XX в. концепции «социального» государства. «Социальное» государство, в отличие от «минимального» государства, не только обеспечивает в обществе соблюдение порядка управления и неприкосновенность личных прав и свобод, но и принимает на себя обязанность по поддержанию определенного уровня жизни граждан, предоставляя им социальные и экономические права и свободы. Дополнительные обязанности государства требуют не только увеличения его аппарата и числа государственных служащих, но изменения и расширения полномочий органов государственного управления в области реализации прав граждан. Таким образом, создается дополнительная угроза столкновения интересов государства и личности, а значит, и нарушений прав человека и гражданина незаконными действиями представителей администрации. Именно поэтому в социальном государстве приобретает новое звучание основной постулат теории правового государства о том, что администрации надлежит подчиняться нормам права, которые являются одновременно основанием и пределами ее действия, такое подчинение должно быть гарантировано наличием в государстве механизма судебного контроля либо со стороны общих судов, либо судов специализированных[61].