Во-вторых, особо следует выделить управленческие отношения, которые возможны между различными звеньями системы исполнительной власти с одной стороны, и исполнительными органами (администрацией) системы местного самоуправления – с другой. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Несмотря на спорность такой позиции, следует признать, что эти органы не могут быть исключены из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом.
В-третьих, управленческая деятельность имеет место не только в сфере государственного управления и внутренней жизни негосударственных формирований.
Предмет отрасли административного права включает изучение:
• сущности исполнительной власти;
• взаимосвязей и развития, видов административно-правовых норм;
• источников и системы этой отрасли права;
• правового статуса субъектов и объектов государственного управления;
• правовых норм и методов управления;
• административной ответственности и способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти;
• проблем отраслевого и межотраслевого управления.
Метод административного права – это приемы и способы достижения определенных результатов в практической деятельности органов государственного управления.
Предписания – возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия органами государственного управления в условиях, предусмотренных административно-правовой нормой.
Запреты – возложение юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.
Дозволения – юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.
Сущность методов административно-правового регулирования можно определить следующим образом.
• Установление определенного порядка действий – предписание (КоАП устанавливает, что взыскания могут быть наложены не позднее двух месяцев со дня совершения проступка). Превышение этого срока не позволяет применять меры административной ответственности.
• Запрещение определенных действий – например, запрещено направлять жалобы на рассмотрение должностным лицом, чьи действия являются предметом жалобы.
• Предоставление возможности выбора – варианта дозволения, дающего возможность проявления самостоятельности при решении.
• Предоставление права действовать по своему усмотрению – совершать или не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных условиях.
Далее рассмотрим признаки метода правового регулирования.
Метод административно-правового регулирования отражает и выражает, в какого рода волевых связях, предусмотренных законодательством, могут и должны состоять субъекты административного права, каким образом в волевом аспекте один участник реальных или потенциальных отношений воздействует на другого. Это могут быть отношения подчинения, равенства и т. д. Для административно-правового регулирования характерна множественность методов регулирования отношений, что обусловлено многогранностью предмета регулирования и сложной структурой отношений, которые и определяют методы регулирования.
Основным из них является метод власти – подчинения в его собственном значении (или метод прямого распорядительства), при котором отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного участника другому, например в применении мер административной и дисциплинарной ответственности, во многих управленческо-хозяйственных отношениях.
К административно-правовым методам регулирования относится метод рекомендаций, при котором рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником управления. В условиях перехода к многообразию форм собственности и расширения прав предприятий и учреждений сфера применения рекомендаций значительно расширяется.
Следующий – метод согласования. Им обычно регулируются отношения между участниками, не находящимися между собой в подчинении, например областной администрацией и органом местного самоуправления по вопросам работы предприятий и учреждений связи, транспорта и др.
Одним из видов метода согласования является метод равенства, когда субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают совместные действия, например, в форме административного договора.
Наибольшей качественной определенностью обладают два различных метода регулирования: административно-правовой и гражданско-правовой.
Административно-правовой закрепляет юридическое неравенство субъектов управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, в данном случае процесс может быть:
• линейным (связь: начальник – подчиненный);
• функциональным (инспектор – гражданин).
Юридическое неравенство сторон обусловлено разными ролями и задачами субъектов. Даже у органов и должностных лиц одного уровня управления неодинаковые права и обязанности.
Гражданское право, закрепляя имущественные и товарные отношения, устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя – продавца). Именно поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим и изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон.
Административно-правовые отношения возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями (приказ субъекта административной власти, постановление о наложении штрафа).
Субъекты гражданского права сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения. Административно-правовое регулирование четко определяет, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения и какими будут права сторон. (Например, получение паспорта, призыв на службу, получение права управления автотранспортом возникают при заранее определенных обстоятельствах.)
При споре между участниками гражданско-правовых отношений обращаются к третьей, незаинтересованной, стороне – суду. При этом санкции являются правовосстановительными (взыскание убытков) и в интересах пострадавшего. В исключительных случаях прибегают к суду и в административно-правовых отношениях. Однако в основном споры между ними решаются вышестоящим субъектом управления в административном порядке.
Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации.
В управленческих отношениях есть субъект и объект воздействия. Их правовое положение превращает обе стороны в субъекты правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, как было сказано выше, может быть сведена к следующему.
• Установление определенного порядка действий – это предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия. Так, КоАП установлено, что административные взыскания могут быть наложены не позднее двух месяцев со дня совершения проступков. Превышение этого срока не позволяет применять к виновным меры административной ответственности (ст. 45 КоАП).