1 Строгий учет специфики актов, когда именно законы, и среди них кодексы, отличаются наиболее сложной структурой. Это – разделы, главы, статьи, иногда – часть. Для подзаконных актов характерна более простая структура, особенно для оперативно-конкретных актов. Искусственное усложнение ее и копирование структуры законов смысла не имеют.
2 Структурное членение правовых актов не должно быть произвольным, механическим. В основу должны быть положены строгие критерии – предмет регулирования или объект правового воздействия, правовой институт и т.п.
3 Необходимо объединить правовые нормы, регулирующие однородные отношения, в главы или разделы. Не следует допускать рассредоточенности норм, встречающееся в правовых актах.
4 Первичной клеткой акта служат правовые нормы, которым целесообразно посвящать отдельные статьи закона или указа. Иногда сложная норма может быть расчленена на пункты в рамках статьи.
5 Для правового акта важны юридически точные названия глав и статей, как своего рода их девизные заголовки.
6 Требуется обеспечивать строгую последовательность в изложении правового материала и в построении статей, глав, разделов. Повторения и логические нарушения недопустимы.
7 Обязательным требованием к акту являются юридический язык, не допускающий вольных выражений, метафор и т.д., и правила юридической техники.
1.4 Система и виды правовых актов
Многообразие общественных отношений, регулируемых правом, порождает множество правовых актов. Они схожи по основным признакам, о которых говорилось выше, но и различаются между собой. Специфику правовых актов нужно отчетливо представлять себе и в полной мере учитывать в процессе их подготовки, принятия и реализации. Иначе затрудняется решение задач, стоящих перед тем или иным государственным органом. Возникает путаница с наименованиями, содержанием и юридической силой разных актов. Допускаются многочисленные нарушения законности. Это и «сбои» в деятельности и взаимоотношениях государственных органов, это и трудности для граждан в реализации и защите их прав и законных интересов.
Избежать указанных проблем можно с помощью правильно построенных классификаций правовых актов. Классификации позволяют четко расположить и расставить правовые акты в той линии, где каждый из них имеет свое место и находит верное соотношение с другими актами. Ярче обнаруживаются системные зависимости актов внутри правовой системы. Причем возможна классификация правовых актов по разным критериям. Кратко поясним их.
Классификация правовых актов по видам позволяет официально различать их. Официально признанное различие правовых актов устанавливается в Конституции РФ и законах и определяется спецификой органов, которые принимают те или иные акты. Каждый акт как бы «привязан» к тому или иному виду государственных органов. В этом смысле такой акт является одним из отличительных признаков органа и служит реализации возложенных на него задач и полномочий.
Виды актов универсальны для всех органов определенного типа.
Например, закон есть акт представительного и законодательного органа Российской Федерации и соответствующего органа ее субъекта – республики, края, области, автономных образований, городов федерального значения. Постановление – акт Правительства Федерации и республики, инструкция – акт министерства федерации и министерства республики.
Соотношение правовых актов – емкое понятие. Оно выражает: положение конкретного акта в правовой системе, отражение в нем объема полномочий соответствующего субъекта права, соподчиненность по юридической силе, целевую и функциональную связь между актами, адекватную меру правового регулирования. Отступления от этих критериев приводят к искусственным правовым диспропорциям. Иногда обилие одних актов сдерживает развитие других, когда слабость одних актов порождает поток других и превышение ими допустимой меры регулирования.
На практике чаще всего классификации совмещаются, если не полностью, то в основном или частично. Ведь акт должен обладать всеми свойствами жизнеспособности. И все же есть своего рода базовая классификация, служащая опорной конструкцией для всех вариантов построения системы правовых актов. В ее основе – юридическая форма акта, отражающая все его основные признаки. Большая часть актов «привязана» к строго определенному субъекту (закон), другие присущи разным субъектам (постановления и др.).
Как отмечает Н.И. Глазунова, классификация правовых актов возможна по разным критериям. Одним из них является их нормативная природа. Согласно этому критерию различают нормативные и ненормативные правовые акты. Данное разграничение имеет не только теоретическое, но и практическое значение.13 По мнению Д.А. Керимова, оно позволяет со знанием дела осуществлять законотворческую (и правотворческую вообще) деятельность, в каждом конкретном случае использовать именно тот акт, который необходим для достижения соответствующей цели. Благодаря разграничению этих видов актов обеспечивают законность и правопорядок, поскольку оно определяет, какие государственные органы имеют право издавать нормативно-правовые акты, какова юридическая сила тех и других.14
Смешение нормативных правовых актов с ненормативными, стирание граней между ними ведут на практике к необоснованному расширению компетенции государственных органов, призванных лишь соблюдать, исполнять и применять законы и иные правовые акты, а отнюдь не выполнять законодательные (правотворческие) функции. Иначе говоря, без чёткого разграничения данных видов правовых актов нарушается целостность, системность и стабильность законодательства, иерархичность правовых актов по их юридической силе, вносится хаос в правовую жизнь, позволяя любому государственному органу принимать как нормативные, так и ненормативные правовые предписания. Это, в свою очередь, порождает неопределённость в законности издания того или иного правового акта, правомочности органа его издавшего.15
Нормативные правовые акты устанавливают общие правила (нормы) поведения людей, рассчитаны на всех участников правоотношений или ограниченную их часть, действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании соответствующих общественных отношений. Ненормативные правовые акты в отличие от нормативных устанавливают не общие правила поведения (нормы), а конкретные предписания (распоряжения), обращённые к отдельному индивиду или юридическому лицу, применяются одноразово и после реализации прекращают своё действие.
Нормативные правовые акты имеют не только особую, строго определённую форму выражения (конституция, закон, указ, постановление и т.д.) и особую внешнюю структуру (заголовки, преамбулу, разбивка текста на разделы, главы, параграфы, статьи, пункты, части, подписи специально уполномоченных лиц и т.д.), но и характеризуются (особенно законы) устойчивостью, стабильностью, относительной неизменностью.
Налицо отличительные признаки нормативных и ненормативных правовых актов, но бывают случаи, когда их непросто отделить друг от друга. Трудности, связанные с их разграничением, коренятся не только в специфике ряда правовых актов, в которых нормативные предписания теснейшим образом переплетаются с ненормативными распоряжениями, не только тем, что не существует абсолютного и исчерпывающего отграничения вопросов, регулируемых ненормативными актами, но и тем, что нормативные акты имеют много общего с ненормативными. Эта общность состоит, прежде всего, в том, что, будучи принятыми компетентными органами, они обязательны для исполнения всеми государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. В этой связи напомним ещё раз, что одинаковая обязательность различных нормативных и ненормативных правовых актов не означает равнозначности их юридической силы. Все правовые акты обязательны в смысле их соблюдения, исполнения и применения, но их юридическая сила различна. Юридическая сила правовых актов зависит не от их большей или меньшей обязательности, а от компетенции органа, принявшего нормативный акт, оттого, общее или конкретное (персонифицированное) предписание содержится в нём.