1.3 Государственная служба (служебное право) – как отрасль российского права 7
Если анализировать современную отечественную литературу, посвященную вопросам государственной службы, то обнаружится, что проблема учебного курса "Государственная служба" (или "Служебное право") и его предмета учеными отчетливо не ставилась и поэтому не обсуждалась до середины 90-х годов 20 века.
В рамках дискуссии о формировании новой отрасли права и названии этой отрасли ряд авторов выступает против термина "служебное право " и предлагает ограничиться традиционным понятием "государственная служба". Как представляется, данная позиция не отражает всей глубины изучаемого предмета как отрасли, так и учебного курса. Свидетельством этого является, то, что в рамки государственной службы не может быть включена муниципальная служба, хотя с точки зрения «деятельностного подхода» цели и государственной и муниципальной службы пересекаются.
Существует точка зрения представителей административной школы права, согласно которой служебное право является подотраслью административного права.
Ряд авторов относят государственную службу к комплексным отраслям. Есть мнения, согласно которым право государственной службы можно признать самостоятельной отраслью права.
Ученые справедливо подчеркивают сложность вопроса о признаках обособленного преподавания курса "Государственная служба". Достаточно распространенным является мнение представителей науки конституционного и административного права, о том, что служебное право (государственная служба) и административное право имеют общий предмет правового регулирования.
Между тем в предмете правового регулирования служебного и административного права существуют и различия. В этом вопросе достаточно ясными и обоснованными являются аргументы приводимые Б. Н. Габричидзе. «Если предметом административного регулирования являются общественные отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти и некоторые другие социальные связи, то предмет служебного права составляет весь комплекс общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования государственной службы. А она, как известно, образуется не только в сфере исполнительной власти, но и в других органах государственной власти»8.
Далеко не все ученые-административисты, специалисты в области конституционного права, теории государственного права, сравнительного правоведения признают служебное право в качестве отрасли российского права.
В обосновании обособленности служебного права как отрасли (подотрасли) российского права некоторые существенные, фундаментальные положения, разработанные видным теоретиком права С. С. Алексеевым.
Без выяснения специфики невозможно разграничить различные отрасли права. С. С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли – наличие особого юридического режима ("метода регулирования"), который во многом ориентирован на способы правового регулирования – дозволения, запрещения, обязывания9. В регулировании служебных отношений несложно обнаружить наличие сразу всех трех названных способов.
С. С. Алексеев определяет отрасль как главное подразделение системы права, отличающееся специфическим режимом юридического регулирования и охватывающее целые участки, комплексы однородных общественных отношений. Далее он отмечает: "У каждой из отраслей есть "свой предмет", т. е. особый участок общественной жизни, целый комплекс однородных общественных отношений".
Соглашаясь в целом с положением, высказанным С. С. Алексеевым, заметим, что признак однородности регулируемых отношений характерен для всех отраслей российского права. Однако классификация отраслей права, предлагаемая С. С. Алексеевым, представляется достаточно обоснованной. Данная классификация включает:
1) профилирующие, базовые отрасли, охватывающие главные правовые режимы (конституционное, гражданское, административное, уголовное право);
2) специальные отрасли, где правовые режимы модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества (трудовое, земельное, финансовое, исправительно-трудовое право, право социального обеспечения);
3) комплексные отрасли, для которых характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей (хозяйственное, сельскохозяйственное, природоохранительное, торговое право, право прокурорского надзора, морское право).
Признание комплексных отраслей – достаточно основательная теоретическая посылка для дальнейшего анализа служебного права. Полезно в этой связи обратиться к другой работе С. С. Алексеева, в которой более глубоко обосновывается взгляд на существование комплексных отраслей права. "Вместе с развитием законодательства, обусловленным потребностями экономических, а также социально-политических и иных отношений, – пишет он, – издаются комплексные акты, затрагивающие целые сферы социальной жизни или их участки. В этих случаях формируются комплексные отрасли законодательства, в которых объединяется по тому или иному предметному, тематическому или целевому признаку юридически разнородный правовой материал. Причем если такого рода компоновка юридически разнородного материала осуществлена не путем простого корпоративного его сосредоточения в одном документе, а путем кодификации и, следовательно, обогащения содержания права, введения в правовую ткань новых специфических системных нормативных обобщений, то в результате могут сложиться новые, относительно самостоятельные правовые образования"10.
Развивая это положение, С. С. Алексеев подчеркивает, то в правовой системе наряду с основными подразделениями, которые обособляются в соответствии с критерием юридического режима, выраженного в особых отраслевых методах и механизмах регулирования, имеются образования комплексного характера, такие как морское, банковское право. Входя в комплексные образования, юридические нормы остаются в составе основных отраслей. Во вторичную структуру они включаются, будучи нормами, например, гражданского, уголовного, административного, трудового права.
С. С. Алексеев делает вывод: "И все же перед нами особая юридическая целостность. Нормы комплексного образования по иному предмету и по иным, пусть не главным юридическим особенностям вторично, ничуть не нарушая архитектоники основных отраслей и не исключая из их состава ни единой нормы, объединяются в особую общность.
Специфические принципы, общие положения, приемы регулирования, установленные в результате комплексной кодификации, имеют значение своеобразного силового поля, не только объединяющего юридически разнородный материал в известную целостность, но и придающего ему специфически отраслевой оттенок, пусть и вторичный. Хотя нормы комплексной отрасли можно и нужно "распределять" по основным отраслям, но "замкнуть" их только в рамках основных отраслей нельзя.
Для того, чтоб доказать самостоятельность служебного права как отрасли, необходимо выделить как и во всякой отрасли права, предмет и специфические методы правового регулирования, наличие кодифицирующего акта, возможность взаимодействия с другими отраслями.
Служебное право – это система правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере внутренней организации государственной службы, установления правового статуса государственных служащих, практического функционирования государственной службы с целью обеспечения деятельности государственных служащих, выполняющих задачи и функции публичной власти, так и всей государственной администрации.