Рис. 1.13. Динамика социальных расходов и расходов на ЖКХ консолидированного бюджета региона, 2009 г. к 2008 г., %
В целом бюджетная политика властей республик Северного Кавказа, особенно Ингушетии, не вполне совпадала с общими для регионов России тенденциями. Во-первых, полученные дополнительные средства из федерального бюджета более активно расходовались на развитие образования, здравоохранения и на поддержку ЖКХ (в некоторых регионах). Во-вторых, расходы на государственное управление в большинстве республик Северного Кавказа также быстро росли, в отличие от общероссийского тренда их сокращения. В результате рост бюджетных расходов на развитие человеческого капитала сочетался с ростом неэффективных расходов на бюрократию.
В январе-августе 2010 г., несмотря на сокращение объема федеральных трансфертов в большинстве республик, расходы их бюджетов выросли, за исключением Чечни и Дагестана (табл. 1.9).
Таблица 1.9. Динамика расходов консолидированных бюджетов республик в январе-августе 2010 г., % к аналогичному периоду 2009 г.
Во всех республиках продолжали расти расходы на социальную политику, почти везде – на образование (за исключением Северной Осетии) и только в половине – на здравоохранение. Основным способом оптимизации стало сокращение расходов на ЖКХ и инвестиционных расходов на национальную экономику, причем более сильное, чем в целом по регионам страны. Только Ингушетия и Карачаево-Черкесия, получившие в 2010 г. дополнительные трансферты, продолжали наращивать инвестиционные расходы бюджета. В целом социальная ориентация бюджетов республик выросла, но с сильной «иждивенческой» составляющей в виде наиболее быстро растущих социальных выплат.
Таким образом, республики Северного Кавказа, причем не все, только в 2010 г. столкнулись с более жесткими бюджетными ограничениями. Для Ингушетии, бюджетные расходы которой наиболее неэффективны (рост расходов на госуправление – в 2,5 раза за 2009 г., на ЖКХ – почти в 4 раза), дополнительные федеральные трансферты позволили сохранять такую политику и в 2010 г. Дополнительные федеральные трансферты, полученные Ингушетией и Карачаево-Черкесией в 2010 г., стимулировали рост двух видов расходов – инвестиционных и на социальные выплаты. В остальных республиках сокращение федеральной помощи привело к первоочередному урезанию расходов на ЖКХ и инвестиции, затем на здравоохранение. При этом почти не сокращались расходы на государственное управление и продолжали расти расходы на социальные пособия.
Глава 2. Модернизация на Северном Кавказе: постановка проблемы
2.1. Знаем ли мы, что такое модернизация?
Если попытаться одним словом охарактеризовать основное направление политики государства в отношении Северокавказского региона, то подобным словом, без сомнения, будет «модернизация». Именно с данным процессом связывается решение основных проблем региона: депрессивной экономики, низких доходов населения, распространения экстремизма и т. п. В этом контексте возникает необходимость понять, какой смысл вкладывается в понятие «модернизация», какие изменения в развитии общества она подразумевает. На самом деле данный вопрос не имеет тривиального ответа.
В общественных науках термин «модернизация» не имеет общепринятого значения. В целом не вызывает сомнения, что модернизация связана с движением от традиционного общества к современному, однако столь общее определение вряд ли дает возможность существенно продвинуться в понимании характера рассматриваемого процесса. Анализ подходов к изучению данного явления позволяет выделить две тенденции в определении термина «модернизация».
С одной стороны, модернизацию пытаются определить через набор отдельных характеристик тех изменений, которые связываются с движением к современному обществу в различных сферах. Соответственно выделяют технологическую, экономическую, культурную и другие виды модернизации. Приведем пример подобного определения: «Модернизация – комплексное, многомерное изменение, охватывающее шесть облас тей. В экономике наблюдаются: 1) появление новых технологий; 2) эволюция сельского хозяйства от источника средств существования семьи к работе на рынок; 3) переход от использования мус кульной силы человека и животных к «неодушевленной» энергии и механизмам; 4) распространение городских типов поселений и пространственная концентрация рабочей силы. В политическом устройстве модернизация означает переход от власти вождя к избирательному праву, политическим партиям и демократическим институтам, в сфере образования – ликвида цию неграмотности, рост ценности знаний и квалифицированного труда, в религиозной области – освобождение людей от влияния церкви, в сфере семейно-брачных отношений – ослабление внутрисемейных связей и все большая функциональная специализация семьи, в области стратификации – усиление значения мобильности, индивидуального успеха и ослабление предписаний в зависимости от занимаемого положения»[6]. Такой подход дает достаточно комплексное представление о рассматриваемом явлении, однако не позволяет разделить его сущностные и производные характеристики. Так, остается открытым вопрос, можно ли считать модернизацией процесс, где присутствуют некоторые из предлагаемых признаков и отсутствуют другие. И какие из характеристик данного процесса являются критически важными.
С другой стороны, есть достаточно много общих определений модернизации, причем в зависимости от контекста этот термин используется в различных смыслах. Ряд авторов пытались систематизировать значение данного термина. Одной из наиболее удачных попыток представляется следующая: «В первом, общем смысле, модернизация – это синоним всех прогрессивных социальных изменений, когда общество движется вперед соответственно принятой шкале улучшений. Второй смысл, который вкладывается в данное понятие, тождествен «современности», т. е. означает комплекс социальных, политических, экономических, культурных и интеллектуальных трансформаций, происходивших на Западе с XVI в. и достигших своего апогея в XIX–XX вв. Сюда включаются процессы индустриализации, урбанизации, рационализации, бюрократизации, демократизации, доминирующего влияния капитализма, распространения индивидуализма и мотивации успеха, утверждения разума и науки и многие другие. Наконец, есть еще одно специфическое значение термина «модернизация», относящееся только к отсталым или слаборазвитым обществам и описывающее их усилия, направленные на то, чтобы догнать ведущие, наиболее развитые страны, которые сосуществуют с ними в одном историческом времени, в рамках единого глобального общества» 1.
Подобная многозначность термина приводит к тому, что модернизации приписывают совершенно различные, часто противоположные свойства. Это относится, в частности, к временным характеристикам модернизационного процесса. Сравним два противоположных подхода к данному вопросу. Первый: «Модернизация – исторически ограниченный процесс, узаконивающий универсальную целесообразность лишь ограниченного набора институтов и ценностей современности: демократию, рынок, образование, разумное администрирование, самодисциплину, трудовую этику»[7]. Второй: «Процесс модернизации – перманентная революция, не имеющая предустановленной конечной цели. Модернизация включает в себя разнообразие моделей, подверженных переменам»[8]. Таким образом, в рамках первого определения данный процесс рассматривается как достаточно ограниченный и частный. В этом случае он обычно ассоциируется с трансформацией аграрных обществ в индустриальные и отражает изменения во всех сферах жизни общества, связанные с индустриализацией экономики. Во втором случае он становится глобальным и всеобъемлющим, характеризуя общий тренд развития цивилизации в целом. Естественно, в таком контексте он не может однозначно связываться лишь с индустриализацией. В связи с этим некоторые исследователи выделяют различные стадии модернизационного процесса. «Первая фаза модернизации – это процесс масштабной трансформации от аграрного к индустриальному обществу, экономике и цивилизации; вторая фаза модернизации – это процесс масштабной трансформации от индустриализма к обществу, экономике и цивилизации знаний…»[9]. Впрочем, модернизацию не всегда связывают с доминированием того или иного сектора экономики. Она может трактоваться и как универсальный процесс повышения производительности вне зависимости от того, в каких сферах он осуществляется: «Не важно, является ли экономика страны сельскохозяйственной, сервисной или производственной. Важна способность страны к эффективной организации исходя из той предпосылки, что производительность определяет процветание граждан»[10].