Идеальная модель арктического законодательства строится на примате территориальной специфичности Арктики как субъекта регулирования. Она дает ответы на вызовы высокой пространственно-временной мобильности ключевых местных акторов, участвующих в развитии Арктической зоны, на вызовы отдаленности в условиях специфических структуры и законов функционирования северной экономики – с учетом стратегической роли Арктики в российской экономике.
1.3. Существующие подходы к разработке отдельного закона по развитию Арктики
Первая версия законопроекта по Арктической зоне была подготовлена членами Совета Федерации еще в 1998 году; за ней последовала вторая, инициированная депутатами Государственной думы в 1999 году; третья версия была разработана Минрегионом России совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2013 году. В 2014 году Институт законодательства и сравнительного правоведения подготовил несколько версий данного законопроекта, а в 2015 году представил обновленную концепцию и структуру законопроекта. Параллельно с ним аппарат Совета Федерации подготовил свой вариант концепции и структуры закона. Наконец, в 2016 году Минэкономразвития России подготовило проект Закона о развитии Арктической зоны Российской Федерации, ядром которого стал новый институт опорных зон.
До настоящего времени ни один из вариантов законопроекта об Арктике не получил одобрения Правительством Российской Федерации. Такова история вопроса.
Если мы будем сравнивать все имеющиеся версии законопроекта (табл. 1), то обнаружим значительную преемственность первых двух, ориентированных на значительное усиление государственной поддержки арктических территорий по сравнению с северными регионами России; преемственность третьей и четвертой версии закона, которые меньше ориентированы на государственный патернализм и больше на партнерство государства и бизнеса, поддержку конкуренции и предпринимательской деятельности в Арктической зоне – через улучшение инвестиционного и предпринимательского климата. Между первыми двумя и последними двумя версиями практически нет преемственности, что может быть объяснено 14-летним временным интервалом между ними: конечно, мы теперь живем в совершенно другой стране, с другой экономикой, институтами, политической системой, чем та, которую мы имели в драматичные 1990-е годы.
Любопытно отметить, что есть одна линия в инструментах государственного регулирования в Арктике, которая четко прослеживается в трех (из пяти рассмотренных) версиях закона: это провозглашение необходимости льготной кредитной, тарифной и инвестиционной политики для хозяйствующих субъектов в Арктической зоне. Мы можем увидеть в этом объективную правду жизни: разные разработчики, с интервалом в 14 лет, обращались к идее создать в Арктической зоне привлекательные условия для инвесторов и хозяйствующих субъектов через инструменты федерального закона. И эту родственность позиций очень важно отметить для успеха дальнейшей работы над документом.
Однако от версии к версии сохраняются, как «родимые пятна», недостатки, которыми пронизаны все версии закона. Нет понимания, как, в каких правовых понятиях и юридически обоснованных терминах, нам отразить специфику Арктики в статьях, чтобы это было не очередной декларацией, а реальным сильным ходом во благо экономической динамики, позитивных структурных сдвигов в арктической экономике России. Во всех вариантах много общих мест, которые можно одинаково отнести и к Арктике, и к регионам Центральной России, например, Тамбовской области. Наступает момент истины, когда нужно определиться, каким же путем идти дальше.
1.4. Проблемы и вызовы разработки современной законодательной модели развития Арктики России
Хотелось бы остановиться на нескольких фундаментальных противоречиях, которые обнаруживаются в работах над законопроектом и которые очень сильно ее тормозят.
Первое противоречие связано с тем, что абсолютно все разработчики закона отрывают его от современных реалий социально-экономического развития Арктики (даже называя свой закон «О развитии Арктической зоны РФ» – и в этом состоит любопытный парадокс!). Вот они, эти современные вызовы: депопуляция российской Арктики (наши зарубежные коллеги уже отмечают, что мировая Арктика проходит реперную точку, когда население российской Арктики уже более не формирует большинство населения всей циркумполярной зоны; в 20-летнем прогнозе уменьшения населения глобальной Арктики оказывается «повинной» Россия – вносит основной вклад); ее инвестиционная непривлекательность для малого и среднего бизнеса; отсутствие бюджетных средств в утвержденной Госпрограмме развития Арктической зоны РФ; фрагментация арктического пространства, когда чтобы добраться из Салехарда в Мурманск, нужно лететь через Москву. Представляется, что закон об Арктике должен отвечать на реальные экономические вызовы текущего момента, иначе он просто не нужен. Закон должен институционально, нормативными правовыми механизмами укреплять арктическую экономику, формировать позитивную повестку для талантливой российской молодежи, которая пока бежит с Арктики, а нужно – чтобы приезжала.
Второе противоречие абсолютно всех версий законопроекта – между отраслевым и территориальным подходом к решению экономических и социальных проблем Арктики. Здесь необходимо отметить три момента. 1) В условиях присоединения России к ВТО неизбежно меняются акценты государственной промышленной политики от ныне запрещенных отраслевых, через назначение сверху отраслей и предприятий-победителей в битве за ресурсы федерального бюджета, на территориальные – господдержка промышленности через инструменты особых экономических зон, территорий опережающего развития, экономические кластеры и др. В работе над законом нужно обязательно это учитывать. 2) Неслучайно именно в последние два года «территориальный блок» российского федерального законодательства стал активно развиваться, о чем свидетельствует, например, принятие Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития» от 29 декабря 2014г. №473-ФЗ. 3) Разработчики из Института законодательства и сравнительного правоведения справедливо отмечают, что «в правовом регулировании освоения и развития Арктики преобладает отраслевой подход: действуют акты конституционного, административного, гражданского, экологического, земельного и других отраслей законодательства». Они пишут в сопроводительных документах к закону, что «Южная Корея, Китай, Сингапур успешно создают особые территории, которые действуют, как правило, на основании отдельного правового акта высшей юридической силы, который содержит существенные изъятия из общих правил регулирования в сфере земельных отношений, предпринимательской, инвестиционной деятельности, налоговых, таможенных режимов и т. д. При этом в каждом случае определяется свой набор необходимых экономических, правовых, институциональных инструментов для обеспечения, регионального развития». Однако затем, уже на следующей странице, предлагается структура законопроекта об Арктике, в котором утверждаются принципы прежнего отраслевого (и так отчетливо и грамотно ранее раскритикованного) подхода, пролоббированные различными федеральными ведомствами: экология, транспорт, туристическая деятельность и т. д. И опять все отдельно, разрозненно, дробно. Указывается, что «анализ „территориальных“ законов (например, ФЗ от 1 мая 1999 г. №94-ФЗ „Об охране озера Байкал“) свидетельствует, что имеющаяся в них регламентация построена в основном на базе стандартных подходов, не учитывающих особенности регионов, формирующие тот комплекс необходимых правовых механизмов, который даст наибольший эффект и обеспечит стимулирование регионального развитии». Но разве это оправдание тому, чтобы на законе об Арктической зоне, наконец, не попытаться поломать эту негативную традицию! А так получается, что диагностика проблемы абсолютно верная, мировой опыт изучен, известен, но смелости применить его на российской почве, очевидно, не хватает. Однако в реальности мало говорить про пагубность отраслевого подхода – нужно утверждать принципы территориального подхода в законе о развитии Арктики.