б) в экономической сфере: отсутствие российских современных технических средств и технологий для поиска, разведки и освоения морских месторождений углеводородов в арктических условиях; износ основных фондов, в особенности транспортной, промышленной и энергетической инфраструктуры; неразвитость базовой транспортной инфраструктуры, ее морской и континентальной составляющих, старение ледокольного флота, отсутствие средств малой авиации; высокая энергоемкость и низкая эффективность добычи природных ресурсов, издержки северного производства при отсутствии эффективных компенсационных механизмов, низкая производительность труда; дисбаланс в экономическом развитии между отдельными приарктическими территориями и регионами, значительный разрыв между лидирующими и депрессивными районами по уровню развития; недостаточное развитие навигационно-гидрографического и гидрометеорологического обеспечения мореплавания; отсутствие средств постоянного комплексного космического мониторинга арктических территорий и акваторий, зависимость от иностранных средств и источников информационного обеспечения всех видов деятельности в Арктике (включая взаимодействие с воздушными и морскими судами); отсутствие современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, позволяющей осуществлять оказание услуг связи населению и хозяйствующим субъектам на всей территории Арктической зоны Российской Федерации; неразвитость энергетической системы, а также нерациональная структура генерирующих мощностей, высокая себестоимость генерации и транспортировки электроэнергии;
в) в сфере науки и технологий отмечается дефицит технических средств и технологических возможностей по изучению, освоению и использованию арктических пространств и ресурсов, недостаточная готовность к переходу на инновационный путь развития Арктической зоны Российской Федерации;
г) в сфере природопользования и охраны окружающей среды выделяется возрастание техногенной и антропогенной нагрузки на окружающую среду с увеличением вероятности достижения ее предельных значений в некоторых прилегающих к Российской Федерации акваториях Северного Ледовитого океана, а также на отдельных территориях Арктической зоны Российской Федерации, характеризующихся наличием особо неблагоприятных зон, потенциальных источников радиоактивного загрязнения, высоким уровнем накопленного экологического ущерба4.
Тем не менее, существует целый ряд особенностей и факторов развития АЗРФ, до настоящего времени не затронутые или не в полной мере учтенных действующей системой арктического законодательства.
Факторы развития Арктической зоны,
не учтенные в действующем законодательстве
Специфика Арктической зоны состоит не только в ее повышенной уязвимости по отношению к внешним и внутренним факторам (мировые цены на энергоносители, зависимость от поставок топлива, продовольствия, оборудования и др. товаров из других регионов страны и др.). Арктические территории России обладают рядом имманентно присущих им свойств, определяющих принципиально иные особенности и механизмы развития Арктики по сравнению с регионами, расположенными в основной зоне расселения.
Особая структура и механизмы развития северной экономики
И зарубежными, и российскими исследователями многократно исследовалась и детально охарактеризована специфика развития Арктики5. Суть практически всех исследований сводится к тому, что механизмы и законы социально-экономического развития Арктики настолько специфичны, настолько отличаются от основных принципов экономического развития, разработанных для умеренных широт (главным образом, на материале густонаселенных районов Западной Европы, Северной Америки, Японии) – что совершенно необходимо выделение Арктики в отдельное производство, разработка для нее самостоятельных принципов и механизмов социально-экономического развития6. Такой подход отражен в выделении самостоятельного направления «северной экономики», предложенный в 1996 г.7 и развитый в многочисленных последующих публикациях8.
Ключевые особенности АЗРФ, которые должны определить конфигурацию всей системы законодательства, сводятся к следующим положениям.
1) Трехсекторность арктической экономики. В отличие от экономики «умеренных» областей, экономика Арктики имеет специфический набор и соотношение трех основных секторов:
– бюджетный (трансфертный), занимающий в Арктике существенно более весомое место, чем в более плотно населенных регионах арктических стран – даже если речь идет о странах со сложившейся рыночной экономикой. Так, если в целом в развитых странах в «нормальных» условиях плотно населенных территорий занятость в бюджетном секторе обычно составляет 5—25%9, то во многих арктических регионах мира она составляет 30—50%, практически нигде не опускается ниже 20%, а в отдельных регионах – как Чукотский АО в России, Нунавик (административно-территориальное образование в составе Квебека) в Канаде – составляет более ¾ всей занятости (рис. 1).
– корпоративный сектор: экономические агенты, как правило, представлены в Арктике крупными ресурсными корпорациями. Огромную роль приобретают естественные монополии, развитие конкуренции затруднено и в целом ряде случаев парадоксально неэффективно. Развитие малого и среднего бизнеса затруднено и, как правило, требует целенаправленных законодательных усилий (в случае успеха которых достигается более сбалансированное развитие экономики арктических регионов и более высокий уровень комфорта для жизнедеятельности местного населения).
Рис. 1. Соотношение занятости в государственном
и частном секторе по регионам Арктики (Источник: Nordregio10).
– сектор традиционного природопользования (рыболовство, оленеводство и т.п.).
Соотношение трех основных секторов различается от региона к региону, и определяет специфику социально-экономического развития в каждом конкретном случае. Без учета данного обстоятельства невозможно создание адекватной системы регулирования.
2) Институциональная отдаленность
Отдаленность большинства населенных пунктов Арктики от основных экономических центров определяет важное условие социально-экономического развития АЗРФ. Однако в большинстве случаев отдаленность понимается узко, как фактор удорожания товаров, завозимых из основной зоны расселения.
Важно понимать, что в реальности отдаленность выражается далеко не только в удорожании поставок товаров в арктические регионы – она имеет множество других последствий11, в том числе и институциональное измерение (данное направление детально отражено в работах американского экономиста Л. Хаски). Суть влияния институциональной отдаленности на социально-экономическое развитие состоит в том, что она вынуждает делегировать многие полномочия по управлению развитием территории на местный уровень. Отдаленные регионы «страдают от недостатка как политического самоуправления, так и экономической самообеспеченности»12.
В противном случае автономизация происходит явочным, неформальным порядком (как писала Э. Остром, лауреат Нобелевской премии за исследования в сфере экономики общественной собственности, «… формально автономии может и не существовать, но она может иметь место просто ввиду большой удаленности общественных ресурсов от ближайшей местной администрации или представителей государственной власти. Присваиватели, живущие около удаленных общественных ресурсов, как правило, имеют большую автономию, чем те, кто живет вблизи административных центров».13