Новые концептуальные схемы в теории административной юстиции, реализуясь в законодательстве, повышают юридическое значение частного лица, преодолевающего статус управляемого, пассивного перед публичной администрацией, наделенной привилегиями публичной власти. Он становится способным на равных в рамках полноценного судебно-административного процесса защищать от административного произвола пространство своей свободы, обозначенное его субъективными публичными правами.
В России принятие в 2015 г. КАС РФ обозначило переход от модели защиты объективного права к системе защиты субъективных прав.
До принятия этого Кодекса судопроизводство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, регулировалось в рамках небольшого подраздела ГПК РФ. В господствующей процессуальной доктрине оно определялось как неисковое, в котором отсутствует спор о праве, среди участников процесса не выделялись стороны и не определялись как истец и ответчик и т. д. При этом утверждалось, что основная цель суда в этом судопроизводстве – «не разрешить спор о праве, а осуществить судебный контроль за законностью действий государственных и муниципальных органов»[8]. Если лицо обжаловало те или иные решения и действия (бездействие), то по ГПК РФ оно имело права заявителя, а не истца, а орган власти рассматривался как заинтересованное лицо и не считался ответчиком по делу. А priori доминировала установка на то, что государство в лице своих органов власти и должностных лиц не может ошибаться. Такой подход к построению системы защиты прав граждан и организаций не мог не противоречить принципам правового государства.
КАС РФ в отличие от ГПК РФ строит систему защиты субъективных публичных прав и законных интересов на других принципах и подходит к правовому регулированию административного судопроизводства как полноценного судебного административного процесса, исходящего из модели защиты прав, установленной ст. 18 Конституции РФ. Современная модель судебно-административного процесса в общих судах базируется на принципиально новых основах:
1) административное судопроизводство получает в КАС РФ свое определение как судопроизводство в полном смысле этого слова, а спор о праве административном как предмет судебной деятельности;
2) административный судебный иск приобретает легальный статус средства правовой защиты нарушенного публичного права, точно такой же, как гражданский иск в частном праве;
3) споры о праве административном рассматриваются в состязательном судебном процессе, цель которого – восстановление нарушенного субъективного права в полном объеме и всеми доступными для этого процессуальными средствами. Конституционный принцип состязательности реализуется с учетом особенностей спора, возникающего из административно-правовых отношений;
4) КАС РФ в отличие от ГПК РФ четко определил статус сторон судебно-административного процесса как административного истца и административного ответчика и предоставил им возможность использовать весь арсенал средств искового производства, в том числе совершать распорядительные действия (отказ от иска, изменение либо признание иска, заключение соглашения о примирении сторон и др.);
5) в обоих видах административного судопроизводства в общем суде, предусмотренных ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ, на первый план выдвигается вопрос защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций от неправомерных административных актов органов публичной власти. В ст. 3 КАС РФ на приоритетное место по сравнению с защитой объективного права ставится задача защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Таким образом, можно констатировать, что теория административного судопроизводства в России ориентируется на два базовых принципа современной парадигмы административной юстиции:
1) эффективная судебная защита прав, свобод и законных интересов и
2) полноценный судебно-административный процесс в исковом производстве с участием равноправных сторон.
1.6. Функции административной юстиции
В современном обществе функция административной юстиции как института правового государства состоит в разрешении административных споров с целью защиты субъективных прав, законных интересов частных лиц и обеспечения законности в публичном управлении. Эта базовая функция административной юстиции конкретизируется и структурируется в определенной системе функций, которые характеризуют ее назначение и роль в современном государстве. Среди ее наиболее важных функций, осуществляемых в форме судебной юрисдикции по административным делам, можно выделить следующие:
1. Функция разрешения административно-правовых споров, которая является основополагающей и вытекает из целевого предназначения самой судебной власти. До недавнего времени в процессуальной доктрине России доминировало устаревшее теоретическое положение об отсутствии спора о праве в судебных делах, возникающих из административно-правовых отношений. Такой подход, по сути дела, сводил роль суда к банальной роли контролера, занимающегося поиском правовых несоответствий и ошибок, а не «суждением о праве» в процессе разрешения реальных правовых конфликтов в сфере публичного управления. В плане процессуальной формы этот подход означал отказ от признания административного судопроизводства как искового, от придания статуса сторон административному истцу и ответчику и т. д.
В рамках современной модели в качестве предмета административного судопроизводства определяется спор о праве административном, который в своих различных разновидностях предопределяет специфику его процессуальной формы, особенности системы административных исков и т. д. Исходя из этого в качестве фундаментальной функции административной юстиции должна рассматриваться функция разрешения споров о праве административном.
Эта функция является главной – системообразующей – функцией административной юстиции: она служит основой для всех иных ее функций, осуществляемых в форме правосудия.
2. Функция защиты субъективных публичных прав и законных интересов при разрешении административных споров. Это – функция защиты именно субъективных публичных прав, т. е. прав, предусмотренных нормой административного права и возникающих у граждан и организаций в плоскости их отношений с органами государственной администрации, действующими как публичная власть. Гарантированность этих прав и законных интересов судебной защитой обеспечивает юридическую безопасность граждан и организаций в их отношениях с государством, создает основу общественного спокойствия и социального мира. При реализации этой функции административная юстиция призвана обеспечить взаимность прав и обязанностей частных лиц и публичной администрации и в качестве судьи в спорных ситуациях гарантировать их защиту. Исходной правовой основой, определяющей конкретное юридическое содержание этой функции в системе общих судов, являются положения ч. 2 ст. 1 КАС РФ.
3. Функция судебного административного контроля имеет своим содержанием контрольные действия суда, которые направлены на устранение конфликтных ситуаций, вызванных несоответствием правовых норм, коллизией правовых актов, затрагивающих права и законные интересы частных лиц, государства и общества. При отправлении этой функции также имеет место спор о праве – спор о праве объективном, об объективной законности. Контрольная функция в отличие от правозащитной в первую очередь связана с охраной объективного права от нарушений, вызванных управленческими ошибками, неверным пониманием закона, его целей, буквы или духа.