– она характеризуется определенной организационной структурой, включающей систему судебных органов общей или специальной юрисдикции, осуществляющих административное правосудие, а также квазисудебных учреждений, наделенных административно-спорной юрисдикцией;
– она отличается особой процессуальной формой разрешения административных споров, специально созданной для их рассмотрения либо учитывающей специфику этих споров и приспособленной для их разбирательства.
Так, специальная процессуальная форма административного судопроизводства в общих судах установлена КАС РФ. Она представляет собой развитую специализированную форму искового производства, в основе которой лежит административный иск. Процессуальная форма административного судопроизводства в арбитражных судах учитывает специфику административных дел и приспособлена в АПК РФ к их разбирательству. Она не определяется как исковое административное судопроизводство и характеризуется ограниченным применением процессуальных средств административно-исковой защиты.
Если исходить из этих уточняющих признаков, административная юстиция может быть определена как осуществляемая в особой административно-процессуальной форме деятельность судебных или иных юрисдикционных органов по разрешению административно-правовых споров, направленная на защиту субъективных прав, законных интересов и обеспечение законности в публичном управлении.
В современных государствах функция административной юстиции может осуществляться различными судебными органами:
– общими судами;
– специализированными подразделениями по административным спорам, создаваемыми в рамках общих судов (палаты, коллегии, присутствия и т. д.);
– специальными административными судами, образованными в качестве самостоятельной ветви судебной власти наряду с общими судами;
– специализированными хозяйственными (экономическими) и иными специализированными судами (финансовыми, социальными, военными и др.), наделенными юрисдикцией по административным спорам;
– различного рода квазисудебными органами, действующими в рамках исполнительной власти или на границе судебной и исполнительной власти с использованием основных принципов и средств судебного производства.
Административная юстиция как механизм защиты прав частных лиц и обеспечения законности в различных странах может быть представлена различной комбинацией юрисдикционных органов, наделенных полномочиями по разрешению административных споров (административной юрисдикцией). В России понятие «административная юстиция» охватывает своим содержанием юрисдикцию общих судов по административным делам (ст. 1, 17 КАС РФ), арбитражных судов по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (ст. 29 АПК РФ), военных судов по административным делам (ст. 18 КАС РФ), а также административную юрисдикцию квазисудебных органов.
1.5. Модели административной юстиции в современном мире
Во всем многообразии форм организации административной юстиции в современных государствах можно обнаружить определенные базовые, матричные формы, которые служили образцом, моделью для ее создания в отдельных странах. Эти модели, описывающие определенную систему административной юстиции, отличаются друг от друга принципами построения, местом органов административной юстиции в системе разделения властей, характером их целей, объемом полномочий и др.
Модели административной юстиции могут классифицироваться исходя из двух видов оснований, к числу которых относятся:
– критерий специализации юрисдикционных органов;
– критерий приоритетной цели деятельности этих органов.
В соответствии с критерием специализации выделяются две базовые модели административной юстиции, характеризующие различные системы ее организационного построения:
1) модель специализированных административных судов и
2) модель юрисдикции общих судов.
1. Модель специализированных административных судов опирается на различие между частным и публичным правом, между гражданско-правовым спором и административным спором, проистекающим из административного правоотношения. Считается, что эти факторы предопределяют необходимость административной юстиции как строго специализированной юрисдикции в сфере публичного права. Исходя из этого спорные вопросы административного права должны разрешаться самостоятельными, специализированным судами административной юрисдикции – судами публичного права, независимыми как от общих судов, так и от органов публичной администрации.
В рамках этой модели можно выделить две разновидности систем административной юстиции:
а) система специальной административной юрисдикции внутри системы исполнительной власти, или французская модель, и
б) система специальной административной юрисдикции внутри системы судебной власти, или немецкая модель.
В основе французской модели лежит интерпретация принципа разделения властей, согласно которой законодательная, исполнительная и судебная власти не должны вмешиваться в дела друг друга. Разрешение споров о праве административном сопровождается оценкой действий административных органов, являющихся специальными субъектами права. Отсюда проверка действий этих субъектов и их правовая оценка должны быть изъяты из компетенции общих судов и переданы образованной в рамках самой исполнительной власти системе особых учреждений – административных трибуналов, действующих как суды публичного права. Они делятся на два вида: а) трибуналы общей административной юрисдикции и б) трибуналы специальной административной юрисдикции.
Французская система может быть обозначена также как модель двойственной юрисдикции, или дуалистическая модель. Это обусловлено тем, что законодатель выделяет споры между частными лицами и относит их к сфере общих судов, а споры между частными лицами и административными органами передает в ведение административных судов. При этом определенные категории административных дел в порядке исключения может рассматривать общий суд, что порождает двойственность и параллельное существование двух юрисдикций при осуществлении юрисдикционного контроля: юрисдикции общих судов и юрисдикции административных трибуналов.
Немецкая модель представляет собой систему внешней специализации по отношению к общим судам, т. е. специализацию не внутри общих судов, а внутри всей системы судебной власти. Она предполагает образование (обособление) отдельной судебной ветви административных судов со всей их иерархией во главе с Высшим административным судом. В основе построения этой системы лежат два принципа:
– идея изоляции правосудия по административным делам от вмешательства исполнительной власти, что предопределило отнесение административных судов к судебной власти;
– идея разделения сфер публичного и частного интересов, обусловившая обособление административного правосудия от общих судов.
В соответствии с этой моделью судебная власть дифференцируется на различные виды юрисдикции – конституционную, общую (гражданскую и уголовную), административную, финансовую, социальную и т. д. Каждая из них, за некоторыми исключениями, представлена самостоятельной системой судов во главе с соответствующим высшим судом. Административные суды выступают как суды общей административной юрисдикции, а финансовая и социальная юрисдикции – как отдельные специализированные виды административной юрисдикции. В результате внешней специализации административные суды образуют самостоятельную, отличную от общих судов специальную административную юрисдикцию и автономную от общих судов организационную структуру административной юстиции. Эта структура представляет собой самостоятельную часть системы судебной власти в целом, а не часть системы общих судов.