– смещение акцента в избирательных кампаниях с партий на лидеров (кампании становятся «президентскими», как в США);
– возрастающее воздействие лидеров на электоральное поведение [Webb, 2000, p. 6–7].
Все четыре элемента связаны между собой: на электоральное поведение сильное воздействие оказывают личные качества лидеров; политические партии отвечают на это проведением избирательных кампаний, в которых центральную роль играют кандидаты, а не партии, программы или идеология; такая электоральная стратегия требует большей автономии лидера от партии; лидеры партий-победительниц оправдывают свою доминирующую роль внутри исполнительной власти [Webb, 2000, p. 6–7].
Т. Погунтке и П. Вебб размещают все формы правления между двумя крайними «полюсами»: с одной стороны, партийной формой (partified) или «формой власти, сдерживаемой главным образом партиями» (primarily party-constrained), и, с другой стороны, «президенциализированной» (presidentialized) формой [The presidentialization of politics, 2005, p. 6, 8]. Различия между двумя формами проводятся авторами так: партийное правление означает правление через партии, президенциализированное правление предполагает правление вне (past) партий [The presidentialization of politics, 2005, p. 9]. Каждый реальный режим приближен к той или иной точке этого континуума. Его размещение на шкале зависит от разнообразных факторов – структурных и случайных. Движение формы правления ограничено формальной конфигурацией политических институтов. Другими словами, разные режимы предоставляют институтам и акторам разные политические ресурсы и таким путем ограничивают пространство для потенциального перемещения режима. Если режим располагается ближе к «президенциализированному» правлению, то это означает, что произошел сдвиг ресурсов политической власти от коллективных акторов (кабинетов и политических партий) к отдельным лидерам и увеличилась автономия последних [The presidentialization of politics, 2005, p. 5–6].
В литературе высказываются сомнения относительно использования термина «президенциализация». Предлагается использовать другое понятие – «персонализация» политики. Так, Х. Линц пишет: «В современной политике тенденция персонализации власти, главным образом под влиянием телевидения, привела не только к росту независимости министров, но и к снижению степени коллегиальности и ослаблению коллективной ответственности кабинетных правительств» [Linz, 1990, p. 62–63].
Однако президенциализация не сводима к персонализации. Президенциализация политики – сложный и многоплановый процесс, происходящий сегодня во многих парламентских и полупрезидентских государствах мира. Он представляет собой постепенное усиление президентских черт полупрезиденциализма без изменения формы правления, относительно длительный политический процесс, затрагивающий принципы взаимоотношений между органами власти и заключающийся в изменении правил функционирования формы правления, когда появляются и усиливаются элементы, свойственные чистой президентской системе, но при этом не происходит перехода к ней. При президенциализации усиление главы исполнительной власти сопровождается повышением его автономии, возрастанием его независимости от парламента и правительства в принятии решений и текущей политике, размыванием политической ответственности правительства перед парламентом.
В изучении проблемы президенциализации Д. Самюэлс и М.С. Шугарт недавно открыли новую «грань» – влияние формы правления на организацию и поведение политических партий. В своей книге авторы утверждают, что различия между партиями и партийной политикой зависят от разных конституционных форматов [Samuels, Shugart, 2013, p. 3]. Хотя политические партии изучаются более 100 лет, тем не менее влияние президентской системы на партийную политику оставалось вне внимания исследователей, поскольку основная масса работ по партиям касалась партий Западной Европы, где доминировали парламентские системы. Классики партологии заявляли, что изучение парламентских партий и есть изучение политических партий [см.: Samuels, Shugart, 2013, p. 7].
Самюэлс и Шугарт «сломали» эту традицию, выдвинув новые понятия: «президенциализированная» (presidentialized) и «парламентаризированная» (parliamentarized) партии [Samuels, Shugart, 2013, p. 14]. Основное внимание они уделяют феномену «президенциализации» (prezidentialization) партий, которая является следствием разделения властей в условиях президентской системы. Это разделение затрагивает три ключевые сферы, в которых задействованы партии, – выдвижение кандидатов на должности, избирательный процесс и процесс управления. По логике авторов монографии, в президентской системе раздельные выборы президента и конгресса (которые избираются всенародно, но на разных выборах), их раздельное существование и их раздельное выживание (президент и его кабинет не зависят от доверия легислатуры, а последняя, в свою очередь, не может быть распущена президентом) ведут к появлению такого поведения партий, которое существенно отличается от их поведения в парламентской системе, где общенародные выборы в парламент являются не только единственными, но и самыми главными выборами в стране, законодательная и исполнительная власть частично слиты (члены кабинета являются депутатами парламента), а судьба правительства напрямую зависит от парламентского решения. Отсюда «парламентаризированная» партия соединяет воедино свои исполнительно-распорядительные и законодательные функции. Делает это она путем избрания своего лидера и установления механизма его ответственности перед партией, которая может его сместить. Это значит, что внутрипартийная подотчетность лидера партии имитирует парламентскую подотчетность премьер-министра. Выражаясь языком теории принципал-агента, партия – принципал, а глава правительства – агент, ответственный перед принципалом [Samuels, Shugart, 2013, p. 16].
«Президенциализированная» партия, согласно Самюэлсу и Шугарту, – это такая партия, которая предоставляет своему избранному лидеру более широкую свободу действий (greater discretion) по поводу того, как вести президентскую избирательную кампанию и как править страной. Дискреционная власть президента в избирательной и управленческой сферах вытекает из отдельного избрания главы государства на отдельных (от конгресса) выборах. Независимое от конгресса «выживание» президента также добавляет президенту дискреционных полномочий по формированию кабинета и назначению иных госслужащих. Кроме того, это ведет к самостоятельности президента в проведении политики и текущей распорядительно-управленческой деятельности, так как после президентских выборов президент больше не подотчетен своей партии [Samuels, Shugart, 2013, p. 16]. По мнению Самюэлса и Шугарта, разделение властей создает «президенциализированные», а не просто персонализированные партии. Президенциализация означает нечто большее, чем персонализация, поскольку президент возглавляет ветвь власти, конституционно отделенную от легислатуры, и партии соревнуются не только за парламентские места, но и за отдельно избираемого президента, выживающего отдельно от легислатуры [Samuels, Shugart, 2013, p. 250].
Идеи Самюэлса и Шугарта не бесспорны, поскольку о президенциализации можно говорить лишь применительно к взаимоотношениям между государственными институтами, а процессы, происходящие вне границ конституционно-обозначенной формы правления, а именно – в электоральной и внутрипартийной сферах, вряд ли можно считать президенциализацией. Следовательно, создается новое поле для дискуссий.