Становление нового государства проходило в ожесточенной борьбе. Эта политическая борьба подрывала деятельность исполнительного аппарата власти, ставила под сомнение легитимность ее решений. Причем тенденция к распаду СССР «перекинулась» и на РСФСР. В 1991 году «парад суверенитетов» привел к тому, что бывшие национальные республики, округа и даже отдельные экономические регионы стали проводить сепаратистскую политику, требуя отделения от Российской Федерации. Например, Татарстан позиционировал себя в качестве суверенного государства. Летом 1991 года Общенациональный конгресс чеченского народа провозгласил полную независимость Чеченской Республики и заявил о ее намерении выйти из состава России. Серьезно поговаривали о независимой Уральской республике. Другими словами, власти субъектов федерации разрушали единое экономическое пространство России. Нет сомнения, что, если бы этот процесс не удалось остановить, Российская Федерация была бы разрушена26.
Политический кризис вызвал кризис конституционный: возникла необходимость создания правовой базы, которая отражала бы происходящие изменения в государстве, сохранила и укрепила бы основы нового конституционного строя. Внесение многочисленных изменений в Конституцию РСФСР могло привести лишь к увеличению противоречий и нестабильности в обществе, коллизиям, хаосу, неспособности государства оперативно и эффективно регулировать общественные отношения. В связи с этим были разработаны проекты новой Конституции, работа над которыми началась ещё тогда, когда сегодняшняя Российская Федерация была частью СССР, в разгар перемен общественного и государственного строя на рубеже 1990-х годов. Именно это объясняет многообразие и противоречивость разработанных проектов Конституции, конституционного строя.
Задачами Конституционной комиссии были: подготовить проект новой Конституции РФ и провести конституционную реформу. Комиссия провела одно заседание – 27 ноября 1989 года, на котором были обсуждены вопросы, связанные с подходом к концепции новой Конституции СССР, порядком организации работы, говорилось о подготовке конституции СССР в течение одного года27. Всего с 1990 по 1993 год в поле ее зрения находилось около 20 различных проектов. У конституции было более 1000 авторов, всего было рассмотрено более 3000 предложений и замечаний28.
Первый из проектов конституции разрабатывался Конституционной комиссией в составе 102 депутатов, избранных Съездом народных депутатов из своего состава 16 июня 1990 года. Этот проект был подготовлен уже осенью 1990 года, а впоследствии постоянно дорабатывался и совершенствовался. Свои проекты подготовили и ряд партий и общественных движений. Однако ни один из них не стал основой будущей Конституции, прежде всего потому, что «не удовлетворял взглядам действующего Президента РСФСР Б.Н. Ельцина на построение системы власти и конституционный статус президента в Российском государстве»29.
Так, 11 июля 1990 года академик В.Н. Кудрявцев представил председателю Верховного Совета СССР А.И. Лукьянову проект новой Конституции СССР, подготовленный рабочей группой. Проект был направлен Президенту СССР М.С. Горбачеву, который 20 июля предложил продолжить работу с тем, чтобы учесть в проекте результаты переговоров по созданию Союзного договора, в соответствии с которым принцип верховенства союзных законов на всей территории страны хотя и признавался, но с существенными оговорками. Признавая разделение властей, проект стоял на позиции единого высшего органа государственной власти СССР, устанавливалась парламентская республика, все суды предполагалось формировать на началах выборности30.
В проекте Конституции, предложенном группой под руководством С.М. Шахрая, не было раздела о гражданском обществе, в целом проект имел характер скорее государственного, нежели общественного, отсутствовали характеристики самого государства, а также положения о порядке внесения изменений в Конституцию. Последнее положение не являлось пробелом данного проекта, а было направлено на максимальное усложнение процедуры изменения Конституции, поскольку разработчики исходили из потребностей того времени в разработке юридических средств обеспечения стабильности Конституции31. Проект, предложенный Президентом РСФСР Б.Н. Ельциным, также впоследствии дорабатывался и совершенствовался, его отличали отсутствие понятия «конституционный строй», наличие демократических начал, признание человека высшей ценностью, выделение Президента РФ из системы разделения властей и наделение его правовым статусом самостоятельного субъекта государственной власти32.
Период 1992-1993 годов, характеризуемый как «конституционный кризис»33, обусловленный борьбой президента и парламента, необходимостью легитимации государственной власти привели к тому, что 25 апреля 1993 года был проведён референдум о доверии президенту и поддержке проводимой им социально-экономической политики, а также о досрочном проведении выборов президента и народных депутатов. Итоги этого референдума подтолкнули президента действовать более решительно, а значит, сыграли определяющую роль в формировании нового конституционного строя России. Президентский проект Конституции был опубликован 5 мая 1993 года, после чего был принят ряд нормативных правовых актов, имеющих значение подготовки страны к принятию новой Конституции России, регулирующей некоторые конституционно-правовые институты, ранее не известные советской государственности. Ярким примером является Указ Президента РФ от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающий, что в краях, областях и иных субъектах Российской Федерации вместо Советов население избирает собрания, думы и т.д. в составе 15-50 человек, работающие на постоянной основе. Деятельность районных в городах и сельских Советов прекращалась, а их функции переходят местной администрации34. Указом Президента РФ от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»35 прекращается деятельность городских и районных Советов36.
В целом конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. С 1993 года местное самоуправление, став не просто принципом, а основой конституционного строя, строится на трех базовых принципах: решение населением вопросов местного значения, осуществление прав собственника муниципального имущества и формирование финансовой основы – все это должно осуществляться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно в правовых рамках, установленных законодательством. Впоследствии значительных объем проблем и несоответствий именно в этих основных компонентах («компетенция, имущество, финансы») стал отправной точкой нового этапа развития местного самоуправления37.
Большого внимания, по нашему мнению, заслуживают те нормативные правовые акты, которые являются правовой основой действующей Конституции РФ, конституционного строя Российского государства. Прежде всего, к ним относится Федеративный договор от 31 марта 1992 года38, который является составной частью Конституции РФ (согласно ст. 2 Постановления Съезда народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 года «О федеративном договоре»39). В нем приведён перечень субъектов Российской Федерации, подписавших данный договор, говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её национально-государственных образований. Права автономных («суверенных»!) республик и округов были значительно расширены: они приобрели право на свои недра, собственную систему органов государственной власти и местное законодательство в рамках компетенции, в то время как в краях и областях эти объекты являлись федеральной собственностью, и правами распоряжения в отношении них обладали соответствующие центральные органы. Нужно сказать, что это положение было не способно обеспечить государственное единство страны, единство должно строиться на равенстве его субъектов. Эта задача была разрешена Конституцией РФ 1993 года, при подготовке которой свою роль сыграл уже имеющийся опыт, связанный с проблемами Федеративного договора. Этот опыт способствовал определению такой основы конституционного строя Российской Федерации, как федерализм.