В любом случае идеология не просто одна из независимых переменных социально-политического процесса. Именно это имел в виду Шумпетер, когда заметил, что «ценностные суждения об эффективности капитализма, положительные или отрицательные, не представляют интереса. Дело в том, что человечество не свободно выбирать… Экономические и социальные процессы обладают собственными движущими силами, и последующие ситуации принуждают индивидов и социальные группы вести себя определенным образом, хотят они того или нет, – вынуждают, разумеется, не лишая их свободы выбора, а формируя мировосприятие, ответственное за этот выбор, и сужая перечень возможностей, из которых этот выбор осуществляется»[43]. Кто-то возразит, что Шумпетер заходит слишком далеко, что это неоправданный детерминизм, не оставляющий места для идеологии как независимой переменной[44]. Тем не менее в своей провокационной формулировке социологии знания в связи с вопросом о росте правительства и государственного вмешательства Шумпетер выявил ключевое звено проблемы и поставил задачу, на которую так или иначе необходимо ответить.
Кризис
Осталось рассмотреть последнее объяснение роста правительства, представленное здесь гипотезой кризиса. По этой гипотезе в чрезвычайных условиях нужды нации могут потребовать расширения государственного регулирования либо полного вытеснения рыночной экономики. Сторонники этой гипотезы предполагают, что чрезвычайная ситуация заметно повышает и спрос на государственное регулирование, и его предложение. «Во время экономического кризиса, – отметил Калвин Гувер, – когда вероятно радикальное увеличение полномочий правительства… невозможно осмысленно выносить на голосование вопрос о том, желательно ли в принципе расширение полномочий государства. Куда вероятнее настойчивое требование принятия некого рода решительных мер и безразличие к долговременным последствиям этих мер»[45].
В американской истории самые значительные кризисы проявлялись в форме войны и в форме делового спада. С началом войны правительство развивало бурную военную деятельность, что тут же приводило к ужиманию рыночной системы размещения ресурсов под давлением растущих налогов, государственных расходов и регулирования оставшихся гражданских секторов экономики. Чем война тяжелее и продолжительнее, тем больший ущерб претерпевает рыночное хозяйство. Современная «тотальная» война, в которой, по общему мнению, речь идет о выживании страны, понуждает ослабить самые надежные барьеры, – конституционные ограничения и отрицательную реакцию общественного мнения, – которые в обычные времена препятствуют росту правительства.
В условиях сурового делового спада многие приходят к убеждению, что возможности эффективного функционирования рыночной экономики исчерпаны и что дела пойдут лучше, если правительство займется более всесторонним планированием или регулированием хозяйства. Вследствие этого расширяется поддержка политических предложений, направленных на расширение правительственных полномочий и круга деятельности. В период депрессии общественное мнение – хоть и в меньшей степени, чем во время войны, – тоже становится благосклоннее к расширению государственного вмешательства, что находит отражение в требованиях, одобрении или, по меньшей мере, в снисходительном отношении к толкованию Конституции в соответствующем духе. (Заметьте: стоит в период кризиса ослабить конституционные ограничения, как возникает правовой прецедент, открывающий правительству возможность экспансии и в последующие, некризисные периоды, особенно в те, которые под благовидным предлогом описываются как кризис.)
Некоторые ученые отвергли кризисную гипотезу, потому что сама по себе она не объясняет весь рост правительства; по сути дела гипотезу отвергли, потому что факты свидетельствуют о том, что кризис является достаточным, а не необходимым условием расширения правительственной деятельности. Но если применять этот критерий, придется отбросить и остальные гипотезы. Порой кризисную гипотезу отвергали из-за того, что рост правительства, измеряемый такими количественными показателями, как рост государственных расходов или уровень безработицы, плохо коррелировал с хронологией кризисных эпизодов. При этом простодушно не учитывался тот факт, что меры по расширению круга правительственной деятельности в ответ на кризис могли приниматься с определенной задержкой. Некоторые ученые отвергли эту гипотезу, потому что она не объясняет рост правительства во всех других странах, а это все равно что объявить непригодными любые объяснения, не обладающие универсальной значимостью.
На деле экспансия государственного вмешательства исторически пришлась на ряд драматических ситуаций, прежде всего на мировые войны и Великую депрессию. Главное достоинство кризисной гипотезы, выделяющее ее из прочих, в том, что ее самым наглядным образом подкрепляет исторический опыт. Но нельзя ограничиваться простой констатацией этого факта. Необходимо понять, почему, расширяясь в период кризиса, круг правительственной деятельности не возвращается к докризисному состоянию потом, после восстановления нормальной социально-экономической ситуации. И еще нужно объяснить, почему кризисы приводили к расширению правительственных полномочий и круга деятельности в ХХ веке, но не в XIX, которому чрезвычайные ситуации знакомы не хуже. Чтобы объяснить эти различия, требуется в дополнение к кризисной гипотезе привлечь и другие.
Выводы
У Большого Правительства США несколько источников. Не все они одинаково значимы, но ученым еще предстоит разработать аналитические процедуры для точной оценки их относительной значимости. С учетом запутанных взаимозависимостей между этими источниками, эта задача может оказаться неразрешимой и теоретически, и эмпирически. Улучшение ситуации с отрицательными экстерналиями, предоставление неисключительных общественных благ, обеспечение наиболее незадачливым гражданам приемлемых условий жизни, перераспределение дохода и богатства, стремление к ускользающим целям, которые ставят перед нами влиятельные идеологии, преодоление кризисных ситуаций – всем этим занимается современное Большое Правительство. Все эти направления деятельности по-разному соотносятся с различными стимулами или препятствиями. Помочь в понимании сложных обстоятельств разрастания американского правительства может только подробное историческое исследование.
Глава 2
Насколько выросло правительство?
Традиционные показатели и альтернативный подход
Если знание нельзя выразить в цифрах, это знание крайне скудно и неудовлетворительно.
Лорд Кельвин
Да и когда можешь выразить знание в цифрах, это знание крайне скудно и неудовлетворительно.
Джейкоб Винер
Все знают, что за прошлое столетие правительство США неимоверно разрослось, но никто не знает насколько. Правительство многогранно, и некоторые его грани не поддаются точному измерению[46]. К сожалению, то, что легче всего поддается численной оценке, не обязательно самое важное. Изучая только доступные количественные показатели, как обычно поступают экономисты, рискуешь прийти к ложным выводам. Впрочем, и таким показателям следует уделить некоторое внимание. Если действовать осмотрительно, из них можно извлечь ценную информацию. Исследуя их, я не стремлюсь просто установить, что сегодня правительство в Х раз больше, чем было в прошлом. Меня больше интересует динамика: когда оно росло с наибольшей скоростью, а когда не росло вовсе или даже сжималось. Короче говоря, я хочу построить исторический профиль роста правительства.