Александр Борисов, Татьяна Трефилова
Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный; издание пятое, переработанное и дополненное)
А. Н. Борисов
Т. Н. Трефилова
* * *
(в редакции Федеральных законов от 2 июля 2013 г. 188ФЗ, от 28 декабря 2013 г. 396-ФЗ, от 4 июня 2014 г. 140-ФЗ, от 21 июля 2014 г. 224-ФЗ, от 24 ноября 2014 г. 356-ФЗ, от 1 декабря 2014 г. 416-ФЗ, от 29 декабря 2014 г. 458-ФЗ, от 31 декабря 2014 г. 498-ФЗ, от 31 декабря 2014 г. 519-ФЗ, от 8 марта 2015 г. 23-ФЗ, от 8 марта 2015 г. 48-ФЗ, от 6 апреля 2015 г. 82-ФЗ, от 29 июня 2015 г. 188-ФЗ, от 29 июня 2015 г. 210-ФЗ, от 13 июля 2015 г. 216-ФЗ, от 13 июля 2015 г. 220-ФЗ, от 13 июля 2015 г. 226-ФЗ, от 13 июля 2015 г. 227-ФЗ, от 13 июля 2015 г. 249-ФЗ, от 29 декабря 2015 г. 390-ФЗ, от 30 декабря 2015 г. 469-ФЗ, от 9 марта 2016 г. 66-ФЗ, от 5 апреля 2016 г. 96-ФЗ, от 5 апреля 2016 г. 104-ФЗ, от 2 июня 2016 г. 167-ФЗ, от 23 июня 2016 г. 203-ФЗ, от 23 июня 2016 г. 221-ФЗ, от 3 июля 2016 г. 266-ФЗ, от 3 июля 2016 г. 314-ФЗ, от 3 июля 2016 г. 320-ФЗ, от 3 июля 2016 г. 321-ФЗ, от 3 июля 2016 г. 365-ФЗ, от 28 декабря 2016 г. 474-ФЗ, от 28 декабря 2016 г. 489-ФЗ, от 28 декабря 2016 г. 500-ФЗ, от 22 февраля 2017 г. 17-ФЗ, от 28 марта 2017 г. 36-ФЗ, от 28 марта 2017 г. 45-ФЗ, от 1 мая 2017 г. 83-ФЗ, от 7 июня 2017 г. 106-ФЗ, от 7 июня 2017 г. 108-ФЗ, от 26 июля 2017 г. 198-ФЗ, от 26 июля 2017 г. 211-ФЗ, от 29 июля 2017 г. 231-ФЗ, от 29 июля 2017 г. 267-ФЗ, от 29 декабря 2017 г. 475-ФЗ, от 31 декабря 2017 г. 503-ФЗ, от 31 декабря 2017 г. 504-ФЗ и от 31 декабря 2017 г. 506-ФЗ)
Борисов Александр Николаевич, специалист по административным правоотношениям, финансам, налоговому праву. Автор комментариев к Федеральным законам «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», «Новое в законодательстве о размещении заказов» и др.
Трефилова Татьяна Николаевна, проректор по научной и инновационной деятельности, профессор кафедры государственных и корпоративных закупок ФГБОУ ДПО «Институт развития дополнительного профессионального образования» Министерства образования и науки Российской Федерации, член-корреспондент РАЕН, автор учебного курса повышения квалификации по контрактной системе. Автор многочисленных публикаций по вопросам государственных, муниципальных и корпоративных закупок.
Введение
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. 44ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее комментируемый Закон) принят на смену Федеральному закону от 21 июля 2005 г. 94ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о размещении заказов). Соответственно, законодательство РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений заменено законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Законопроект, принятый в качестве комментируемого Закона (при внесении в Государственную Думу законопроект имел название «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг»), разработан во исполнение поручения Президента РФ от 28 марта 2011 г. Пр772 о необходимости разработки и внесения пакета законопроектов, направленных на комплексное совершенствование законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок и формирование федеральной контрактной системы, а также утверждение организационной структуры управления федеральной контрактной системой.
В отношении необходимости принятия комментируемого Закона, его концепции и целей в пояснительной записке к его проекту отмечалось следующее:
разработка принципиально нового закона была необходима в связи с тем, что комплекс проблем в российском государственном заказе невозможно решить в рамках внесения изменений в действующее законодательство РФ в сфере государственных закупок;
законопроект учитывает имеющийся опыт осуществления государственных и муниципальных закупок, а также международную практику, в том числе основные положения модельного законодательства Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ);
целями законопроекта являются существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд;
законопроект регулирует отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, осуществлением закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, мониторингом, контролем и аудитом за соблюдением требований, предусмотренных законопроектом.
В качестве наиболее существенных новелл проекта комментируемого Закона его авторами названы:
1) размещение на официальном интернет-сайте для неограниченного доступа не только информации о проведении процедур, но и планов закупок, результатов аудита контракта. Публикации подлежат все существенные действия заказчика: обоснование цены контракта, выбор процедуры закупки, изменение или расторжение контракта;
2) введение института общественного контроля за государственными закупками. В законопроекте предусмотрено положение о создании общественного совета по контролю за государственными закупками, наделенного конкретными полномочиями, вплоть до включения членов совета в конкурсные комиссии заказчиков;
3) введение института контрактной службы заказчиков подразделения, отвечающего за реализацию всего цикла закупок. Сотрудники контрактной службы несут персональную ответственность за соблюдение требований, предусмотренных законопроектом, и достижение поставленных задач в результате исполнения контракта;
4) изменение подхода к определению исполнителя контракта. Перечень возможных процедур расширен таким образом, чтобы в зависимости от предмета закупки заказчик мог определить наиболее адекватный метод оценки предложений участников. Основной способ выбора исполнителя открытый одноэтапный конкурс, что соответствует рекомендациям ЮНСИТРАЛ и мировой практике в целом. Электронный аукцион сохраняется только для закупок простых, типовых товаров;
5) установление запрета на заключение контракта с единственным поставщиком в случае, если процедура не состоялась. Для таких ситуаций предусмотрено использование упрощенной короткой процедуры запроса предложений;
6) введение антидемпинговых мер, а именно установление обязанности участника размещения заказа при представлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25 или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, представить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование;
7) введение процедуры изменения и расторжения контракта. При этом возможность изменения или расторжения контракта должна быть обоснована заказчиком в плане закупок, оговорена в документации о закупке и в контракте;