Понятие «нормативно-правовое предписание» (НПП) вошло в категориальный аппарат теории государства и права сравнительно недавно. Очевидно, можно обнаружить определенные объективные предпосылки его появления. Представляется, что оно было призвано заполнить своеобразный пробел, образовавшийся в понятийном аппарате науки. Речь идет о правовой норме одной из наиболее глубоко и подробно исследованных категорий отечественной правовой теории. Дело в том, что на определенном этапе сформировался круг вопросов, решение которых с позиции классической теории правовых норм вызывало серьезные затруднения. Наиболее острые дискуссии велись вокруг представления о структуре правовой нормы (ПН).
Оговоримся сразу, что из всего многообразия научных позиций наиболее обоснованной и ценной в теоретическом плане нам представляется концепция трехчленной структуры ПН, в рамках которой гипотеза, диспозиция и санкция признаются обязательным составом элементов, тем необходимым и достаточным минимумом правовой информации, который должен лежать в основе системы права[2].
Безусловно, поддерживая данную теорию, разделяя ее основные положения, мы не можем, тем не менее, не признавать и обоснованность критики, направляемой в ее адрес. Основное критическое замечание состоит в том, что в законодательстве[3] крайне редко встречаются статьи, содержащие все три элемента ПН[4]. Получается, что в конкретном нормативном акте содержится не минимальная, логически неделимая (иначе она потеряет свои регулятивные свойства) «клеточка» права, а ее часть[5].
Для решения рассматриваемой проблемы необходимо было отказаться от взгляда на ПН как на начальный элемент нормативного акта[6]. Если отдельно проанализировать проблему в рамках системы права и системы законодательства, можно получить следующее. В основе системы права лежит ПН, причем, как правильно заметил П. Е. Недбайло, только при наличии всех трех элементов мысль законодателя, хотя бы и высказанная в разное время, является ПН. В противном случае это будет или часть ПН, или положение неправового характера[7]. «Рассредоточение» частей ПН по различным нормативным актам не противоречит данному положению, так как связано с «материализацией» ПН (элементов системы права) в системе законодательства, и объясняется особенностями законодательной техники. Наоборот, такое рассредоточение подчеркивает связи между отраслями права, связи, которые существуют внутри системы права, обусловливая ее единство и целостность.
То, что ПН неделима в рамках системы права, вовсе не означает, что аналогичное требование ставится и в отношении системы законодательства. Однако ПН в этом случае не может признаваться начальным элементом нормативного акта, поскольку для последнего необходимо найти такую минимальную часть, которая была бы неделима уже применительно к системе законодательства. Классическая теория ПН не дает подобного понятия[8].
Среди сложных вопросов, связанных со структурой ПН, нужно выделить и вопрос о таких обязательных элементах нормативного акта, которые, по мнению большинства правоведов[9], не могут считаться ПН. Речь идет о декларациях, определениях, принципах, т. е. таких положениях, которые включаются в текст закона, но не имеют трехэлементной структуры ПН. Если считать основой нормативного акта ПН, то названные элементы как бы уходят на второй план, остаются без внимания, в то время как они составляют содержание законодательства наряду с ПН. Таким образом, если вопрос о месте этих правовых явлений в системе права, в принципе, был решен[10], то их положение в системе законодательства оставалось не определено.
Итак, классическая теория, несмотря на все свои достижения и положительные стороны, встала перед необходимостью модернизации для решения, как минимум, следующих проблем:
1) проблемы несоответствия структуры ПН тексту нормативного акта;
2) проблемы определения юридической природы государственно-властных велений, выходящих за рамки понятия ПН.
Категорией, способной решить эти задачи, стало нормативно-правовое предписание. В качестве самостоятельного термина[11] оно впервые было использовано А. В. Мицкевичем в 1967 г. В своей работе «Акты высших органов Советского государства» автор определил НПП как «самый текст статей, пунктов или других грамматически и логически завершенных частей нормативных актов[12]». В дальнейшую разработку этого понятия внесли свой вклад С. С. Алексеев[13], Л. Ф. Апт[14], Ю. В. Блохин[15], Г. А. Борисов[16], Н. Н. Вопленко[17], В. М. Горшенев[18], П. В. Евграфов[19], А. П. Заец[20], Т. Н. Мирошниченко[21], А. Л. Парфентьев[22], С. В. Поленина[23], А. С. Пиголкин[24], О. А. Пучков[25], В. Г. Тяжкий[26] и др.