«Российская Империя управляется на точном основании законов, от Высочайшей власти исходящих. Император есть монарх самодержавный и неограниченный» гласили русские основные законы. Царю принадлежала вся полнота законодательной и исполнительной власти. Это не означало произвола: на все существенные вопросы имелись точные ответы в законах, которые подлежали исполнению, пока не было отмены. В области гражданских прав русская царская власть вообще избегала резкой ломки, считалась с правовыми навыками населения и с благоприобретенными правами и оставляла в действии на территории империи и кодекс Наполеона (в царстве Польском), и Литовский статут (в Полтавской и Черниговской губерниях), и Магдебургское право (в Прибалтийском крае), и обычное право у крестьян, и всевозможные местные законы и обычаи на Кавказе, в Сибири, в Средней Азии.
Но право издавать законы нераздельно принадлежало царю. Был Государственный совет из высших сановников, назначенных туда государем; он обсуждал проекты законов; но царь мог согласиться, по своему усмотрению, и с мнением большинства, и с мнением меньшинства или отвергнуть и то, и другое. Обычно для проведения важных мероприятий образовывались особые комиссии и совещания; но они имели, разумеется, только подготовительное значение.
В области исполнительной полнота царской власти также была неограничена Россия не знала должности первого министра. Звание канцлера, присваивавшееся иногда министру иностранных дел давало ему чин 1-го класса по табели рангов, но не означало какого-либо главенства над остальными министрами. Был Комитет министров, у него имелся постоянный председатель. Но этот Комитет был, в сущности, только своего рода междуведомственным совещанием.
Все министры и главноуправляющие отдельными частями имели у государя свой самостоятельный доклад. Государю были также непосредственно подчинены генерал-губернаторы, а также градоначальники обеих столиц.
Это не значило, что государь входил во все детали управления отдельными ведомствами. Отдельные министры имели иногда большую власть и возможность широкой инициативы. Но они имели их, поскольку и пока им доверял государь.
Для проведения в жизнь предначертаний, идущих сверху, Россия имела также многочисленный штат чиновников Жалобы на «бюрократию», на «средостение» были весьма распространены в русском обществе. Принято было бранить чиновников, ворчать на них. За границей существовало представление о чуть ли не поголовном взяточничестве русских чиновников. О нем часто судили по сатирам Гоголя или Щедрина; но карикатура, даже удачная, не может считаться портретом. В некоторых ведомствах, напр., в полиции, низкие оклады действительно способствовали довольно широкому распространению взятки. Другие, как, напр., министерство финансов или судебное ведомство после реформы 1864 г., пользовались, наоборот, репутацией высокой честности. Некоторые группы населения, как, например инженеры, пользовались еще худшей репутацией, чем чиновники весьма часто, разумеется, незаслуженной.
Зато правительственные верхи были свободны от этого недуга. Случаи, когда к злоупотреблениям оказывались причастны министры или другие представители власти, были редчайшими сенсационными исключениями.
Как бы то ни было, русская администрация, даже в самых несовершенных своих частях, выполняла, несмотря на трудные условия, возложенную на нее задачу. Царская власть имела в своем распоряжении послушный и стройно организованный государственный аппарат, прилаженный к многообразным потребностям Российской империи. Этот аппарат создавался веками от московских приказов и во многом достиг высокого совершенства.
Но русский царь был не только главой государства: он был в то же время главою Русской православной церкви, занимавшей первенствущее положение в стране. Это, конечно, не означало, что царь был вправе касаться церковных догматов; соборное устройство православной церкви исключало такое понимание прав царя. Но по предложению Святейшего синода, высшей церковной коллегии, назначение епископов производилось царем; и от него же зависело (в том же порядке) пополнение состава самого Синода. Связующим звеном между церковью и государством был обер-прокурор Синода»[3]
Хотя это описание относится к правлению Александра III, но все эти традиции в общих чертах сохранялись и после законодательных изменений 1905 1906 гг., когда была учреждена Государственная Дума и фактически введена Конституция, и вплоть до февральской революции 1917 года.