одновременно с принятием Закона должна быть начата работа по созданию игорных зон, а также осуществляться разработка соответствующих нормативных правовых актов. В результате с 1 июля 2009 г. предусмотренный Законом механизм регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр вступит в силу в полном объеме и все игорные заведения, расположенные вне игорных зон (кроме букмекерских контор и тотализаторов, соответствующих установленных требованиям), будут закрыты.
Наряду с непосредственным правовым регулированием общественных отношений в сфере организации и проведения азартных игр, комментируемым Законом внесены изменения в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» и часть вторую НК РФ, а также во вносившие в них изменения законодательные акты (однако следует отметить, что соединение в одном акте статей, устанавливающих новое правовое регулирование, и статей, содержащих внесение изменений в законодательные акты, нехарактерно для федерального законодателя и противоречит Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленным письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн 2-18/490).
Глава 1 Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
1. Настоящим Федеральным законом определяются правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации и устанавливаются ограничения осуществления данной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан.
2. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на деятельность по организации и проведению лотерей, а также на деятельность бирж.
1. Норма ч. 1 комментируемой статьи, определяя предмет регулирования комментируемого Закона, называет две составляющие этого предмета: 1) определение правовых основ государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории России; 2) установление ограничений осуществления данной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан.
С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями. В то же время общественные отношения, составляющие предмет регулирования комментируемого Закона, не оставались без внимания со стороны законодателя. Основы правового регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр заложены в Гражданском кодексе РФ (данный акт назван первым в норме ст. 2 комментируемого Закона, определяющей систему законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр), а также в иных федеральных законах, среди которых необходимо назвать, прежде всего, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[1] и часть вторую НК РФ, ее главу 29 «Налог на игорный бизнес», введенную Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 182-ФЗ[2] (см. комментарий к ст. 2 Закона). Как говорилось во введении, основное предназначение комментируемого Закона – это установление нового режима государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр. Иначе говоря, данный Закон не устанавливает, а лишь меняет этот режим (но принципиальным образом). Это необходимо иметь в виду при обращении к норме ч. 1 комментируемой статьи.
Следует также сказать несколько слов в отношении второй составляющей предмета регулирования комментируемого Закона – установление ограничений осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр на территории России. Строго говоря, данную составляющую можно рассматривать как охватываемую первой составляющей – определение правовых основ государственного регулирования данной деятельности. Однако есть один существенный момент, который обосновывает необходимость выделения рассматриваемой составляющей: в норме ч. 1 комментируемой статьи указано на то, что такие ограничения устанавливаются в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан. Тем самым законодатель обозначил конституционную основу установления этих ограничений. Речь идет о норме ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная конституционная норма воспроизведена и в положении п. 2 ст. 1 части первой ГК РФ применительно к возможности ограничения гражданских прав.
Упоминая о норме ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, представляется целесообразным привести правовую позицию, которую Конституционный Суд Российской Федерации (далее – КС РФ) изложил еще в Постановлении от 18 февраля 2000 г. № 3-П[3]: определяя средства и способы защиты государственных интересов, законодатель должен использовать лишь те меры, которые необходимы, строго обусловлены этими целями и исключают для конкретной правоприменительной ситуации возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод.
2. В норме ч. 2 комментируемой статьи установлены изъятия из сферы действия комментируемого Закона – это деятельность по организации и проведению лотерей, а также деятельность бирж.
Первое из указанных изъятий – деятельность по организации и проведению лотерей – предопределено тем, что правовая основа государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей, определена Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЗ «О лотереях»[4], что и закреплено в его ст. 1 (там же указано, что названный Закон в том числе определяет виды и цели проведения лотерей, порядок их организации и проведения на территории России, устанавливает обязательные нормативы лотерей, порядок осуществления контроля за их организацией и проведением, а также ответственность лиц, участвующих в организации и проведении лотерей).
В отношении же второго изъятия из сферы действия комментируемого Закона – деятельность бирж – необходимо отметить, что уже после принятия данного Закона получило свое дальнейшее развитие законодательное регулирование деятельности по организации и проведению игр и пари. Вызвано это было следующей судебной практикой:
Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее – ВАС РФ) в Постановлении от 8 июня 1999 г. № 5 3 47/98[5] признал обоснованной квалификацию сделок, являющихся расчетными производными финансовыми инструментами, в качестве разновидности игровых сделок, которые действующее законодательство не регулирует и не содержит указаний на предоставление подобным сделкам судебной защиты;