Используемое в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ) понятие «прав местного самоуправления», воспроизводящее формулу ст. 133 Конституции РФ, не идентично понятию «права граждан на осуществление местного самоуправления». Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм защиты.
Это отнюдь не означает, что запрет на ограничение прав местного самоуправления следует понимать в абсолютно императивном смысле безотносительно к другим положениям Конституции РФ. Данная норма Конституции не носит такого характера, а ее реальное содержание может быть выявлено только в системной связи с иными статьями Конституции, прежде всего с ч. 3 ст. 55 Основного закона. Если же ее рассматривать вне всего контекста Конституции, то права местного самоуправления окажутся превыше всех остальных, в том числе основных прав и свобод человека и гражданина, что не соответствует концептуальному подходу к этим правам Основного закона.
Даже если поставить права местного самоуправления в общий ряд с основными правами и свободами (а они по определению таковыми не являются), надо будет признать возможность их ограничения, поскольку Конституция в ч. 3 ст. 55 предполагает это. Реальный, практический смысл запрета на ограничения этих прав состоит в том, что они не могут быть лимитированы никаким другим органом, кроме парламента Российской Федерации, и никаким другим актом, кроме федерального закона.
Будучи составной частью характеристики прав местного самоуправления, право граждан на осуществление местного самоуправления само является интегральным правом, воплощающим в себе те или иные возможности человека участвовать в решении вопросов местного значения. Конституционное значение имеют правомочия, обеспечивающие: во-первых, право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; во-вторых, участвовать в местных референдумах и иных формах прямой демократии; в-третьих, иметь доступ к муниципальной службе; в-четвертых, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Кроме того, осуществление местного самоуправления предполагает и другие полномочия граждан. Эти права могут быть индивидуальными, принадлежащими каждому гражданину и реализуемыми отдельными членами территориального коллектива независимо от других его членов, и коллективными, осуществление которых возможно лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов территориального коллектива. Например, право на осуществление правотворческой инициативы, право принимать решения по вопросам местного значения, право формировать органы местного самоуправления может быть осуществлено только коллективно. А право на доступ к муниципальной службе или право на получение информации о деятельности органов местного самоуправления реализуется индивидуально.
При всем том основу права граждан на осуществление местного самоуправления как права комплексного, с богатым нормативным содержанием составляет индивидуальное право гражданина. Гражданин – член территориального сообщества – является главным субъектом права на осуществление местного самоуправления, как и главным субъектом местного самоуправления – демократического института публичной власти.
В местном самоуправлении самоорганизация наличествует, но она не безусловная, а предопределена данными объективными обстоятельствами. Нереально также отказывать государству в его причастности к организации местного самоуправления, осуществляющему публичную власть, и вообще видеть смысл развития местного самоуправления в движении к полной самоорганизации или, что в принципе одно и то же, абсолютной отделенности его от государства (и с этой позиции оценивать нормы позитивного законодательства как правовые или неправовые).
Местное самоуправление никогда не будет полностью отделено от государства, даже если провозглашать это отделение как конституционный принцип. Пока государство существует (а перспективу его перерастания в общественное самоуправление в ближайшем или отдаленном будущем все научные теории, кроме марксистской, отрицают), оно в той или иной мере будет обязательно присутствовать в организации местного самоуправления. Не стоит стремиться к тому, чтобы доказать только гражданско-общественную или государственную первородность местного самоуправления. Не будут приближать к истине и попытки определить, что главнее, существеннее в местном самоуправлении – его принадлежность к гражданскому обществу с его корпоративной властью или к государству с его институтами государственно-властного принуждения. В местном самоуправлении есть и то, и другое, причем то или другое становится более значимым, широким и видимым в зависимости от обстоятельств политического, экономического, культурного свойства.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти. Именно в сочетании с этим определением местного самоуправления следует рассматривать содержание права граждан на осуществление местного самоуправления. Это право является институционно-юридическим способом обеспечения демократической сущности местного самоуправления. Однако пока гражданин не включен в самоуправленческую деятельность, т. е. в реальный процесс муниципального властвования, его право на осуществление местного самоуправления является не чем иным, как правоспособностью или возможностью осуществлять местное самоуправление. Но коль скоро эту возможность гражданин использует, он вступает в процесс, где решение вопросов местного значения и принятие соответствующих правовых актов является уже и правом, и обязанностью. По самой природе своей этот процесс предопределен и непрерывен. Поэтому он не сочетаем с положением, при котором соответствующий властный орган или должностное лицо может принимать или не принимать решения по вопросам своей компетенции. Это вытекает из публичного характера выполняемых ими функций, обеспечивающих общественные интересы, а не интересы данного органа или должностного лица[16]. В противном случае будет искажена демократическая природа муниципальной власти.
2.4. Местное самоуправление как способ оптимизации социального управления
Современное демократическое государство не может обеспечить эффективное регулирование экономических и социальных процессов, если в нем не существует местного самоуправления. Слишком сложны и многообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы общественного развития только в центре. Автономия в принятии решений – важнейший способ оптимизации управленческой деятельности.