Определенная мера децентрализации управления возможна и необходима в каждом государстве – как в демократическом, так и в тоталитарном. Будучи сложной социальной управляющей системой, государство при любой форме правления и любом политическом режиме не может не допускать той или иной степени автономии своих подсистем, в том числе жестко структурированных по вертикали. Однако в тоталитарном государстве (и это доказал, в частности, опыт СССР) децентрализация не бывает последовательной. Будучи проведена бюрократическими методами, она ограничивает местные управленческие структуры как в содержании управленческой деятельности, таки в выборе «маневра поведения», требует соблюдения стандартов там, где необходимо творчество, и потому оборачивается для населения ограничениями в устройстве жизни, однообразием внешних условий существования. Напротив, децентрализация в демократическом государстве, расширяющая участие в управлении населения, использующая его опыт и знание, а также местные особенности, способствует разнообразию жизненных условий, уклада жизни в разных территориальных единицах и в конечном счете свободе и полноте реализации жизненных устремлений.
Местное самоуправление – особый случай децентрализации принятия управленческих решений. Оставаясь в общей системе социального управления, оно перестает быть государственным управлением в его собственном значении, предполагающем субординационные отношения, т. е. отношения подчиненности, которые включают возможность назначения и освобождения от должности руководителей подчиненных органов, прямое директивное руководство, дисциплинарную ответственность «нижестоящих» должностных лиц перед «вышестоящими». Местное самоуправление располагает более широкими возможностями в самостоятельном решении дел, включенных в его компетенцию, чем если бы эти дела находились в ведении местных государственных органов. Сам режим решения этих дел – режим относительной свободы – иной, чем у государственно-властных структур.
В муниципальной теории и практике сложилось представление о традиционных для местного самоуправления делах. Местные дороги, здравоохранение, образование, коммунальное хозяйство, благоустройство, социальная помощь. В разных странах и в разное время этот перечень выглядит неодинаково и зачастую определяется политической целесообразностью. При всем том в цивилизованном демократическом государстве политические решения, связанные с перераспределением компетенции «по вертикали», не могут быть произвольными. Международное сообщество к нынешнему времени выработало принципы разграничения компетенции, с которыми должны считаться политики. Важнейший из них – принцип субсидиарности, нашедший свое закрепление, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. Он является современным особым выражением идей децентрализации, если ее понимать как передачу на местный уровень управленческих задач, определяемую данными условиями, а не как заведомо оправданную передвижку «вниз» любых, безотносительно к их характеру, дел.
В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления говорится: «Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии». Иными словами, то, что может хорошо делаться на низовом уровне, должно делаться именно на нем.
В этой формуле слово «преимущественно» указывает на политический выбор, поскольку речь идет о критерии близости к гражданину. К критериям разграничения полномочий относятся природа (характер) задачи и ее размеры. Кроме того, речь идет об эффективности и экономии. Хартия в ряде своих положений четко определяет аспект субсидиарности, заключающийся в том, что органы более высокого уровня власти обязаны помогать органам более низкого уровня выполнять свои задачи. «Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов».
Принцип субсидиарности не является абсолютным и не рассматривается в изоляции от других принципов управления. В ряду этих принципов – принцип единства действий. Он является одним из важнейших требований, соблюдение которого требует постоянного внимания со стороны государственной власти и вызывается необходимостью самого экономного из возможных управления ресурсами, чтобы избежать дублирования усилий. Принцип единства действий не может быть характерен для каждого региона, поскольку, как указывалось выше, существуют полномочия, которые по определению лучше реализуются на местном, чем на центральном уровне. В таком случае центральные или региональные органы государственной власти должны иметь возможность отказаться от своей регулирующей функции и идти на вмешательство «сверху» ради единства действий либо тогда, когда это безусловно необходимо, либо в случаях, предусмотренных процедурными правилами[17].
2.5. Местное самоуправление как институт организации и предоставления услуг гражданам
Близость органов местного самоуправления к жителям городов и сел дает им возможность быть осведомленными о нуждах граждан, их интересах и предпочтениях. На месте виднее, что нужно людям, что им нужно в первую очередь и что нужно разным категориям людей. Богатым, состоятельным – одно; бедным, малообеспеченным – другое.
Иногда всем одинаково нужны одни и те же услуги, например связанные с охраной окружающей среды. Но значительную долю забот муниципалитетов – особенно в малых городах, поселках, селах – составляют нужды людей несостоятельных, не приспособившихся еще к рыночной экономике, нужды стариков и детей. В этом смысле местное самоуправление можно считать властью, которая служит людям, нуждающимся в поддержке.
Конечно, забота о них лежит прежде всего на плечах государства, которое по Конституции является государством социальным. Однако без участия местного самоуправления, повседневно и непосредственно контактирующего с гражданами, эту задачу государство решить не может.
Часть услуг муниципалитетов оказывают за плату, но большую часть – бесплатно. Бесплатные услуги особо значимы для малообеспеченных людей. Те, кто хорошо зарабатывает, меньше нуждаются в муниципальных услугах. Они решают свои жилищно-коммунальные и прочие проблемы на частной, немуниципальной и негосударственной, основе. В поселках, состоящих из элитных коттеджей, зимой никогда не замерзают трубы отопления, нет затруднений с водо-, газо– или электроснабжением. Здесь чисто, мусор вывозится вовремя, улицы подметаются регулярно.
Иная картина в селах и малых городах. Да и в крупных городах значительная часть населения живет в сложных условиях. И поэтому деятельность органов местного самоуправления, направленная на предоставление людям социальных (нерыночных) услуг, имеет столь важное значение.
Предоставление услуг, в том числе социальных, населению составляет значительную долю забот органов местного самоуправления во всех странах, в том числе экономически развитых. Но в современной России эта деятельность имеет особое значение. Здесь в условиях переходного общества, поданным социологических служб, до 34 % населения составляют бедные и выше 32 % – малодоходные группы населения.