4) упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;
5) планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;
6) системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;
7) усиление стимулов для ОГВ субъектов РФ и ОМСУ по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;
8) утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ Кодексом с одновременным расширением полномочий ОГВ и ОМСУ по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.
Кроме того, Законом 2007 г. № 63-ФЗ внесен целый ряд поправок редакционного характера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнение формулировок ранее действовавшей редакции Кодекса.
Наряду с прочим изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ, в рамках реализации Бюджетного послания Президента РФ на 2007 г., в котором предложена корректировка функций и структуры Стабилизационного фонда РФ, установлен новый порядок использования финансовых ресурсов, полученных от нефтегазовых доходов: все нефтегазовые доходы разделяются на три составляющие – Резервный фонд, доход федерального бюджета и Фонд будущих поколений.
В отношении Фонда будущих поколений в послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г.[48] предложен новый механизм его использования, направленный на увеличение объема пенсионных накоплений граждан и на надежную работу пенсионной системы в долгосрочной перспективе. Соответственно, Президент РФ отметил, что более правильно было бы назвать этот Фонд именно Фондом национального благосостояния. В целях реализации Послания Федеральным законом от 2 ноября 2007 г. № 247-ФЗ[49] (далее – Закон 2007 г. № 247-ФЗ) в Кодекс и Закон 2007 г. № 63-ФЗ (в части норм Кодекса в редакции этого Закона, не вступивших в силу) внесен ряд системных поправок, предусматривающих замену термина «Фонд будущих поколений» на термин «Фонд национального благосостояния», а также уточняющих направления использования данного Фонда. Кроме того, Законом 2007 г. № 247-ФЗ устранены внутренние противоречия и неточности, выявленные в Законе 2007 г. № 63-ФЗ.
Часть первая Общие положения
Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации
Статья 1. Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации
1. К бюджетным правоотношениям относятся:
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
2. Настоящий Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
1. В статье 1 Кодекса перечислены виды регулируемых им общественных отношений. В результате такого регулирования эти общественные отношения приобретают характер бюджетных правоотношений.
Перечисленные в комментируемой статье виды бюджетных правоотношений разделены на три группы:
1) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов федеральных ГВБФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
2) отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности;
3) отношения по поводу установления правового статуса участников бюджетного процесса, правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Следует заметить, что положения ст. 1 Кодекса перекликаются с его преамбулой. Однако, внося в Кодекс изменения концептуального характера, законодатель не уделяет внимания согласованности положений преамбулы и комментируемой статьи. Так, при принятии Закона 2004 г. № 120-ФЗ, изложившего преамбулу Кодекса полностью в новой редакции, и Закона 2005 г. № 197-ФЗ, дополнившего преамбулу положением о том, что Кодекс определяет порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, положения комментируемой статьи были оставлены без изменений. В свою очередь, Закон 2007 г. № 63-ФЗ, дополнивший перечень бюджетных правоотношений отношениями, возникающими в процессе осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, не внес изменения в преамбулу Кодекса.
2. В результате изменений, внесенных Законом 2007 г. № 63-ФЗ, Кодекс содержит системное описание общих (единых для всех бюджетов бюджетной системы РФ) особенностей полномочий участников бюджетного процесса, в том числе:
установлен закрытый перечень участников бюджетного процесса (см. комментарий к ст. 152 Кодекса);
введены в состав участников бюджетного процесса и описаны бюджетные полномочия главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета (см. комментарий к ст. 160
1
2
уточнено описание полномочий главного распорядителя (распорядителя) и получателя бюджетных средств (см. комментарий к ст. 158 и 162 Кодекса);
к получателям бюджетных средств отнесены только ОГВ (ОМСУ) и бюджетные учреждения.
В отношении порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства следует отметить, что Кодекс устанавливает лишь правовые основы данной процедуры. В части привлечения к уголовной, административной и налоговой ответственности подлежат применению нормы соответственно УК РФ, УПК РФ, Ко АП РФ и части первой НК РФ, нормы иных законодательных актов федерального уровня.
В силу прямого указания, содержащегося в п. 3 ст. 2 части первой ГК РФ, к бюджетным правоотношениям как к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (в п. 3 ст. 2 ГК РФ указано, что речь идет о налоговых и других финансовых и административных отношениях), гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.