§ 1. Понятие и сущность института административной юстиции
Для уяснения сущности института административной юстиции необходимо точно определить значение самого термина «административная юстиция».
Словосочетание «административная юстиция» объединяет в себе несколько понятий: «администрация», «административный» и «юстиция». Термин «администрация» (от лат. administratio) означает «управление», «заведование»; «административный» (от лат. administrativus) – «исполнительный», «относящийся к исполнению»[6]. Латинское понятие justitia соответствует русскому «правосудие», «справедливость»[7]. Таким образом, буквальный перевод с латинского словосочетания «административная юстиция» может звучать как «правосудие, относящееся к управлению».
Неоднозначность перевода термина «административная юстиция» порождает различные варианты его толкования: с одной стороны, под термином «административная юстиция» понимают правосудие по административным делам, по делам управления; с другой – его используют для обозначения системы административно-судебных учреждений или специализированных административных судов; иногда «административная юстиция» рассматривается как процессуальный порядок рассмотрения споров в сфере управления, то есть административное судопроизводство.
Три подхода к толкованию данного термина соответствуют трем аспектам, используемым учеными-административистами при раскрытии сущности правового института административной юстиции: материальному, связанному с природой спора; организационному, обусловленному наличием специальных органов по рассмотрению споров; формальному, соответствующему процессуальному порядку рассмотрения споров.
Материальный аспект помогает раскрыть одновременно ряд важнейших элементов института административной юстиции:
– сферу действия административной юстиции;
– задачи административной юстиции;
– субъектный состав и основание публично-правового спора;
– пределы полномочий органов административной юстиции;
– цели и значение данного института.
При определении сущности административной юстиции материальный аспект признавали основополагающим М. Д. Загряцков, И. Т. Тарасов, А. И. Елистратов[8]. В современной отечественной литературе по административному праву и гражданскому процессу данная точка зрения отражена в работах Н. Г. Салищевой, Л. А. Николаевой, Д. М. Чечота, Д. Н. Бахраха, А. Т. Боннер[9].
Сфера действия административной юстиции—общественные отношения, складывающиеся в сфере публичного управления. При этом понятие публичное управление рассматривается в широком смысле как разновидность социального управления, как целенаправленное и организующее воздействие органов государства и иных его институтов на все сферы государственной и общественной жизни в соответствии с целями государственной политики[10].
В круг субъектов публичного управления должны быть включены не только органы исполнительной власти и их должностные лица, но также органы и должностные лица законодательной власти, местного самоуправления. Данные субъекты выражают государственные и общественные интересы, решают вопросы, имеющие значение как для государства в целом, так и для отдельных социальных групп. Следовательно, субъекты государственной власти и местного самоуправления являются носителями публичного интереса, основанием которого служит общественное благо.
Реализуя на практике публичный интерес, субъект управления формирует государственную или общественную волю в форме правового решения и адресует его управляемым объектам. Объекты публичного управления: граждане и организации, – получая соответствующее решение органа государства или местного самоуправления, включаются с ним в правовую связь[11]. Управляющий субъект и управляемый объект вступают в публично-правовые отношения, причем первый моделирует поведение объекта управления, а последний обязан следовать предписанным правилам.
Субъект публичного управления, обязательный участник публично-правовых отношений обладает особым правовым статусом. Он наделен властными полномочиями, что свидетельствует о неравенстве сторон в правоотношении и о возможности принудительного осуществления публичных правомочий управляющего[12]. Вместе с тем, носитель властных полномочий лишен права действовать согласно своей свободной воле и своим интересам. В публично-правовом отношении первенствующее значение принадлежит обязанности субъекта управления использовать свои властные полномочия исключительно для достижения целей общественного и государственного характера, поставленных Конституцией и законами и обеспечивающих стабильность общества и государства, их институтов, а также охрану прав и свобод управляемых.
Таким образом, действие административной юстиции распространяется на особую сферу общественных публично-правовых отношений по поводу государственной власти и управления, отличных по своей материально-правовой природе от частных правоотношений. «Речь идет не о частно-правовых претензиях, предоставляемых в распоряжение лиц, в них заинтересованных, но о таких вопросах, которые должны быть разрешены согласно закону и общему интересу, независимо от усмотрения сторон»[13].
Задачи административной юстиции полностью совпадают с общими задачами правосудия как одного из видов государственной власти в системе разделения властей, это рассмотрение и разрешение спора о праве, восстановление нарушенных субъективных прав граждан и организаций[14], укрепление законности в государстве. Непосредственной задачей административной юстиции как одной из ветвей правосудия является разрешение публично-правовых споров в сфере государственной власти и управления[15].
Специфику публично-правового или управленческого (административного) спора отражает не только его материально-правовая природа, но и особый субъектный состав. Обязательным участником такого спора будет субъект публичного управления (орган законодательной, исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностные лица, государственные и муниципальные служащие) как носитель публичного интереса[16]. Второй стороной в споре может стать гражданин, организация либо другой субъект публичного управления[17].
По юридическому характеру взаимодействия их участников управленческие споры могут быть подразделены на два вида: споры, возникающие на основе вертикальных административных правоотношений, и споры, основанные на горизонтальных административных правоотношениях. Для вертикальных административных правоотношений характерно наличие одного из следующих признаков: либо соподчиненности сторон в правоотношении, например между нижестоящим и вышестоящим органом исполнительной власти, либо юридической зависимости одного из участников правоотношения от другого, например между органом исполнительной власти и гражданином. «Вертикальный» управленческий спор характеризуется властностью и неравным объемом прав сторон в публично-правовом отношении.
Горизонтальные административно-правовые отношения складываются между сторонами, не связанными организационной соподчиненностью или юридической зависимостью. Субъекты таких правоотношений, хотя и обладают властными полномочиями, фактически равноправны и независимы друг от друга, например, органы законодательной и исполнительной власти, федеральные министерства и федеральные службы, подчиненные Президенту РФ. «Горизонтальный» управленческий спор может возникнуть из-за нарушения компетенции какого-либо органа государственной власти другим органом государственной власти или местного самоуправления, а также при реализации положений государственно-правовых и административных договоров.