Г. И. Петров считал возможным существование горизонтальных административно-правовых отношений между гражданами, а также внутри общественных организаций[18]. Можно ли в случае возникновения спора при реализации данных отношений говорить о его управленческом характере? Н. Куплеваский относил к «административной неправде» споры частных лиц между собою, если при этом оспаривается правительственный акт[19].
Данный вопрос неизбежно возникал и в свете Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Этот закон (ст. 1) предусматривал возможность возникновения спора не только между органами государственной власти и гражданами, но и между гражданами и общественными объединениями, учреждениями, предприятиями и их объединениями. Сторонами в таком споре являлись субъекты, не наделенные государственно-властными полномочиями и не представляющие публичный интерес. Именно поэтому такие отношения нельзя назвать публично-правовыми или административно-правовыми, в них не участвует субъект публичного управления. Частно-правовой характер таких споров был учтен и при составлении нового ГПК РФ, статьи которого не предусматривают возможности оспаривания в суд актов и действий общественных объединений.
Кроме того, частное лицо не может нести ответственность за акт, принятый администрацией, а значит, не может быть и надлежащей стороной в управленческом споре.
Таким образом, споры между гражданами или организациями, не являющимися субъектами публичного управления, не могут быть отнесены к публично-правовым спорам. Исключение составляют случаи, когда общественному объединению, предприятию или учреждению переданы отдельные властные полномочия для реализации прав и свобод граждан. Например, профессиональным союзам переданы полномочия по защите социально-трудовых прав работников предприятий и учреждений, контролю за соблюдением законодательства в области занятости населения[20].
Специфика публично-правового спора обусловлена и его основанием: он возникает в случае нарушения субъектом государственной власти или местного самоуправления субъективных публичных прав граждан или организаций. Данное правонарушение не может быть названо уголовным преступлением, так как не признано общественно опасным и не включено в уголовное законодательство; не может считаться оно и гражданско-правовым нарушением, так как находится вне области гражданских (частных) правоотношений.
Нарушение прав и свобод человека и гражданина или прав организации может стать результатом действия субъекта публичной власти, издания им нормативного или индивидуального правового акта государственного или местного управления, регулирующего государственные, административные, избирательные, финансовые, налоговые, земельные, трудовые правоотношения. Спор может возникнуть также из-за бездействия субъекта публичного управления, невыполнения им, возложенной на него государством обязанности. Следуя материальному определению административной юстиции, такой правовой акт, действие или бездействие органов и должностных лиц публичного управления могут быть оспорены только в том случае, если они являются незаконными, противоречащими нормам действующего законодательства, то есть представляют собой правонарушения.
В связи с этим возникает закономерный вопрос о пределах полномочий государственных органов, разрешающих споры в сфере управления, или о том, какие с материально-правовой точки зрения действия (бездействие) или правовые акты органов государственной власти и управления могут рассматриваться как основания публично-правового спора.
Данная проблема имеет два аспекта. Первый связан с правовыми границами управленческого спора. Второй обусловлен принципом, определяющим круг управленческих споров, подведомственных органам административной юстиции.
Проблема правовых границ управленческого спора имеет прямое отношение к природе государственного управления и исполнительной власти, к двум сторонам деятельности органов исполнительной власти: исполнению законов и распорядительству. В соответствии с этим можно говорить о разной степени связанности действий администрации законом.
Если закон в императивной форме определяет полномочия органа государственного управления по реализации общего интереса, то деятельность данного органа полностью зависит от предписаний законодателя. Установленные законом публичные права граждан и организаций обеспечивают им защиту от посягательств на их права и от вторжения в их жизнь и деятельность органов публичного управления. Точное определение в законе компетенции различных органов государственной власти и управления, в свою очередь, препятствует вмешательству одного государственного органа или органа местного самоуправления в деятельность других органов публичной власти.
Вместе с тем, являясь «истолкователем общественного интереса» и имея правомочия, предписанные повелительными нормами, органы публичного управления «пользуются и должны пользоваться известным простором – как в ближайшем определении конкретных задач публичной деятельности, так равно и в выборе наиболее целесообразных средств к достижению поставленных целей»[21]. Это означает потребность органов государственной власти и управления в дискреционных полномочиях, наличие у них возможности действовать по своему усмотрению, по своему выбору. Данные действия не должны стать произволом, который представляет собой беззаконие, грубое посягательство на нормы права, за которое предусмотрена уголовная ответственность как за преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления[22].
«Объем полномочий для действия по усмотрению может быть разным»[23]. Право органа управления принимать решение по усмотрению обусловлено тем, что из-за широчайшего разнообразия деятельности органов управления доскональное и всестороннее законодательное регулирование этой деятельности не только нецелесообразно, но и невозможно. По этой причине на практике могут возникнуть две различные ситуации: закон может либо обозначить пределы действия органов публичной власти, предоставив им в этих рамках определенную свободу, либо в силу своей общности не предвидеть какой-либо ситуации в сфере управления.
В первом случае объем полномочий дискреционного характера определен законом. Если своим актом администрация превысит указанные полномочия, то такой акт будет незаконным, так как приведет к нарушению публичных прав граждан и организаций или компетенции других органов государства или местного самоуправления.
Во втором случае орган государственного управления вступает в фактические, не урегулированные законом отношения с гражданином или организацией. В такой ситуации законодателем не предусмотрена конкретная обязанность администрации поступить строго определенным образом, следовательно, у гражданина или организации не возникает право требовать от органа исполнительной власти совершения какого-либо действия. У них появляется не опосредованный правом интерес, явление фактическое, а его реализация не имеет четкой меры нормирования[24]. Интерес выражает стремление индивида или группы индивидов получить какое-либо материальное или духовное благо, порядок удовлетворения которого не предусмотрен законом.