Может ли в данном случае действие администрации стать основанием для возбуждения управленческого спора, а значит и судебного контроля? Мнения ученых по этому вопросу разделились.
Представители первой точки считают, что спор в сфере управления может стать следствием не только нарушения органами исполнительной власти публичных прав граждан и организаций, но и нарушения их интересов. Впервые теоретическое обоснование этого подхода дал немецкий ученый Р. Гнейст, вдохновитель реформы административной юстиции в Пруссии в 1872 г.[25] Защита интересов, на его взгляд, гарантирует беспристрастность и объективность управления в области дискреционных полномочий, обеспечивает их применение не свыше меры возможности и целесообразности.
В русском административном праве расширительного толкования сущности административного спора придерживались Н. И. Лазаревский, Н. М. Коркунов[26], основывая свои взгляды на опыте немецких административных судов. Русскими административистами во главе с Н. И. Лазаревским был разработан Закон о судах по административным делам, принятый Временным правительством 25 мая 1917 г. Статья 11 этого Закона среди оснований для жалоб и протестов на действия органов администрации, кроме нарушений закона, называла осуществление полномочия с нарушением той цели, для которой оно предоставлено, нарушение интересов лиц, обществ и установлений распоряжением, постановлением, действием или упущением[27].
Сторонники второго подхода рассматривают административный спор только как спор о праве. Нарушение органом исполнительной власти интересов гражданина или организации не может служить основанием публично-правовых споров[28]. Орган административной юстиции не должен вмешиваться в рассмотрение дела в сфере управления, затрагивающего простой, не предусмотренный правом интерес гражданина или организации. «Различие права и интереса – ключ к пониманию административной юстиции»[29]. Иначе орган административного судопроизводства превращается из органа правосудия в орган управления, разрешающий оперативные, а не правовые вопросы.
Возможность защитить посредством административного судопроизводства только свое право устанавливало законодательство Австрии 1875 г., Италии 1899 г.
Вместе с тем необходимость судебного контроля за дискреционными полномочиями субъектов публичной власти очевидна. Действуя по усмотрению, орган государственной власти или должностное лицо обязаны руководствоваться принципом законности. Если их действия, совершенные по усмотрению, создают препятствия осуществлению прав граждан и организаций, прямо не нарушая их, то такие дискреционные действия подлежат судебному контролю и могут быть признаны судом незаконными[30].
Таким образом, современное российское законодательство обеспечивает защиту публичных прав граждан и организаций как от действий и решений субъектов публичного управления, явно противоречащих закону, так и от действий, совершенных по усмотрению, если они препятствуют осуществлению прав и свобод граждан.
Современное зарубежное законодательство более точно регулирует случаи обращения в суд по поводу незаконности действий администрации. В административном праве Франции, Германии, Бельгии, Великобритании существует правило, согласно которому гражданин или организация могут оспорить действия администрации, если они явно превышают властные полномочия данного органа, то есть представляют собой «отклонение от власти»; если орган управления использует свои полномочия вопреки тем целям, которые преследует закон; а также в том случае, если действия администрации основаны на неверной юридической или фактической оценке обстоятельств дела[31]. Кроме того, во Франции возможен контроль действий администрации с точки зрения пропорциональности меры, принятой органом исполнительной власти, обстоятельствам, которые вызвали ее принятие. Например, в решении от 20 октября 1972 г. Государственный Совет Франции установил, что действие государственного органа может быть признано законным и публично необходимым лишь в том случае, если ущерб частной собственности, издержки казны и социальные последствия его совершения не будут превышать эффект, который оно должно произвести[32].
Практика контроля пропорциональности принимаемых администрацией решений сложилась и в международных судах. Так, 26 марта 1992 г. Европейский суд по правам человека в Страсбурге удовлетворил жалобу г-на Бельджуди на постановление министра иностранных дел Франции о выдворении Бельджуди с территории государства в целях обеспечения общественного порядка. Выдворение было признано непропорциональным по отношению к преследуемой цели и нарушающим право человека на нормальную семейную жизнь (ст. 8 Европейской конвенции по правам человека), так как Бельджуди был оторван от семьи в течение тринадцати лет[33].
Вторая сторона вопроса о пределах полномочий органов административной юстиции, как уже отмечалось, является отражением принципа, по которому определяется круг правовых споров в сфере публичного управления, подведомственных этим органам. Любое ли нарушение права можно оспорить в органе административной юстиции?
Имеется два взгляда на поставленную проблему.
Последователи первой концепции выступают за перечневый принцип определения круга споров о сфере управления, которые могут быть рассмотрены в органах административной юстиции. Вместе с тем они считают что необходимо постепенно расширять круг споров и выработать критерии, которыми следует при этом руководствоваться. Среди сторонников этого подхода П. Ф. Елисейкин, В. И. Новоселов, Н. Г. Салищева, Л. А. Николаева, Д. М. Чечот, М. С. Студеникина, В. И. Ремнев[34].
Сторонники второй точки зрения[35] выступают за введение общей клаузулы, то есть возможности обжаловать в суд любой правовой акт, действие (бездействие) субъекта публичного управления, нарушающие права граждан или организаций, за исключением тех, в отношении которых это прямо запрещено законом. По этому пути пошло современное российское законодательство (ст. 46 Конституции Российской Федерации).
Общий принцип действует во Франции, где можно обжаловать любые незаконные акты органов исполнительной власти, за исключением внутри– и внешнеполитических актов правительства, мер внутреннего распорядка в школах и пенитенциарных учреждениях[36]. В Великобритании до 1947 г. было запрещено оспаривать акты Короны, начиная с 1947 г. можно оспорить любой нарушающий права акт королевской власти, кроме актов по вопросам национальной безопасности[37]. Аналогичные нормы содержатся в законодательствах Германии, Австрии, Бельгии, Италии.
Общая клаузула соответствует теории правового государства, обязывая органы государства и местного самоуправления нести полную ответственность за каждый принимаемый ими акт или совершаемое действие, в результате чего сужается поле их безнаказанности.
Итак, принимая во внимание материальный аспект, важнейшей характеристикой института административной юстиции является наличие публично-правового спора в сфере государственного управления по поводу законности любого действия (бездействия), правового акта субъекта публичного управления, который является обязательной стороной в споре, другой стороной может быть гражданин, организация, орган государства или местного самоуправления.