Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип (преамбула). Такое качество придается ему Уставом ООН (ч. 2 ст. 1), Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г.9В соответствии с указанными пактами «все народы имеют право на самоопределение», и в силу этого права народы «свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие», все государства обязаны «поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право».
Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.10 провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных и национально-культурных формах (п. 4). Конституция, следуя этому положению, допускает принятие в Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъектов Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Федерации, гарантирует местное самоуправление, право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Федеральным законом от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии»11 созданы правовые основы для самоопределения этнических сообществ в форме национально-культурной автономии, способствующей развитию и защите языка и культуры данных общностей и их представителей. В Постановлении Конституционного Суда от 13 марта 1992 г. № 3-П отмечалось, что право на самоопределение народа предполагает наличие у субъекта Федерации права на постановку вопроса о своем государственноправовом статусе.
Конституция обеспечивает самоопределение народов в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из состава Федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г.,12в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов указывается, что ничто в нем «не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов… и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны». Конституционный Суд в упомянутом выше Постановлении от 13 марта 1992 г. № 3-П определил, что при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, необходимо признание и уважение прав других, в противном случае «будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом»; «не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека».
Часть 4 статьи 5 Конституции РФ конкретизирует положение первой части о равноправии субъектов Российской Федерации. Из приведенной нормы следует, что все субъекты Федерации независимо от вида, во-первых, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономных округов, входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией РФ, Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.
1.2 Механизм разграничения полномочий между федеральными и региональными органами
Совершенствование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также взаимодействия между данными органами должно осуществляться строго на основе таких конституционных принципов организации государственной власти, как распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции РФ); целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4 Конституции РФ); государственная целостность Российской Федерации; единство государственной власти; разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ); равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ); разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5, ст. 72 и 76 Конституции РФ); объединение исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения в единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ); допустимость передачи осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ). Кроме того, при распределении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов необходимо учитывать вступление в действие нового порядка замещения должностей высших должностных лиц субъектов Федерации, предусмотренного Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».13
В Российской Федерации в настоящее время основу взаимодействия органов государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов составляет распределение полномочий названных органов, установленное: федеральными законами; договорами о разграничении полномочий; соглашениями о передаче осуществления части полномочий, а по предметам ведения Российской Федерации – еще и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Практика расширения компетенции органов государственной власти субъектов Федерации посредством принятия федеральных законов, в частности в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения, сельского хозяйства, природопользования и охраны окружающей среды, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, позволяет сделать вывод о возможности дальнейшего развития данного процесса.14