На начальных его этапах осуществлялось прежде всего возложение на исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации части полномочий территориальных органов федеральных служб и агентств. В настоящее время с учетом накопления органами исполнительной власти субъектов Федерации необходимого опыта возможна передача им части полномочий федеральных служб и агентств, как имеющих, так и не имеющих территориальных органов. При этом осуществление указанных полномочий целесообразно возлагать на высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, а ответственность за их реализацию фактически должно нести высшее должностное лицо субъекта Федерации, что было бы необходимо установить законодательно.
Но, как отмечает А.Н. Чертков, в данном процессе следует учитывать характер и содержание соответствующих полномочий. Прежде всего необходимо разделить процессы передачи осуществления полномочий федеральных исполнительных органов органам исполнительной власти субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации, передачи полномочий федеральных исполнительных органов органам исполнительной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, и перераспределения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.15
По предметам ведения Российской Федерации, закрепленным ст. 71 Конституции РФ, федеральные исполнительные органы вправе при необходимости передавать осуществление отдельных полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации с предоставлением необходимых финансовых средств при сохранении всей полноты контроля за их осуществлением и ответственности за ненадлежащее осуществление соответствующих полномочий. Данный процесс следует воспринимать в свете положения ст. 77 Конституции РФ о единстве системы исполнительной власти в рамках предметов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения.
Соответствующие возможности дают ст. 26.5 и 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».16 В указанном Законе предусмотрены три механизма передачи полномочий: федеральными законами; нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ; соглашениями между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъекта. Иных механизмов передачи полномочий по предметам ведения Российской Федерации действующим законодательством не предусмотрено, и в этом нет необходимости.
По мнению А.Н. Черткова возлагаемые на органы исполнительной власти субъектов Федерации полномочия федеральных исполнительных органов не должны быть связаны непосредственно с национальными интересами и обеспечением решения общегосударственных задач. Иначе это может привести к нарушению основ конституционного строя России и разрушению осуществления государственных функций федерального уровня осуществления государственной власти.17
Осуществление исполнительными органами субъекта Федерации полномочий, возложенных федеральным нормативным актом, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Вот почему к таким нормативным актам применяются требования, указанные в п. 7 и 8 ст. 26.3 рассматриваемого Федерального закона. Аналогичным образом должны финансироваться полномочия, переданные исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации по соглашениям. Объемы субвенций на финансирование соответствующих федеральных полномочий должны предусматриваться в федеральном бюджете обособленно по каждому полномочию. В целях обоснованного определения размеров субвенций на подобное финансирование было бы целесообразно, чтобы Правительство РФ разработало и согласовало с высшими должностными лицами субъектов Федерации единую методику, определяющую расчет средств как на содержание органов исполнительной власти субъектов Федерации, реализующих федеральные полномочия, так и на финансирование самих возлагаемых полномочий.
1
Вертикаль власти – фундамент Федерации // Южный Федеральный округ. – 2000. – № 4. – С. 3.
2
По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. № 16-П // СЗ РФ. – 1996. – № 29. – Ст. 3543.
3
По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10П // СЗ РФ. – 2000. – № 25. – Ст. 2728.
4
По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-9П // СЗ РФ. – 2000. – № 25. – Ст. 2728.
5
По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия»: постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. № 1-П // СЗ РФ. – 2005. – № 6. – Ст. 491.
6
По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. № 16-П // СЗ РФ. – 1996. – № 29. – Ст. 3543.
7
По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П // СЗ РФ. – 1996. – № 4. – Ст. 409.
8
О координации международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации: федер. закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ //СЗ РФ. – 1999. – № 2. – Ст. 231.
9
Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.: ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. // Ведомости СССР. -1976. – № 17. – Ст. 291.
10
Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. // Ведомости РСФСР. -1990. – № 2. – Ст. 22.
11
О национально-культурной автономии: федер. закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ // СЗ РФ. -1996. – № 25. – Ст. 2965.
12
Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН: принята Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. / Международное право в документах. – М., 1992. – С. 4-12.
13
О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: федер. закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ // СЗ РФ. – 2004. – № 50. – С. 4950.
14
Чертков, А.Н. Механизм разграничения полномочий между федеральными и региональными органами и повышение эффективности осуществления государственной власти / А.Н. Чертков // Законодательство и экономика. – 2007. – № 1. – С.15.